FP：美国能在亚洲重建其影响力吗？

　　2022年1月31日，美国《外交政策》（FP-Foreign Policy）发表评论员文章，题目是：《美国能在亚洲重建其影响力吗？》，副标题是：“拜登开局强劲但进展停滞”。文章的作者Michael J. Green和Evan S. Medeiros是美国的知名亚洲问题专家。

　　现将该文摘要翻译如下，供参考：

　　新加坡已故前领导人李光耀曾经指出：“如果美国想要实质性地影响亚洲的战略演变，它就不能来去匆匆。”

　　在特朗普的领导下，美国退出了亚洲的主要贸易协定——跨太平洋伙伴关系协定（TPP）。尽管美国几乎没有放弃亚洲，但特朗普政府让华盛顿最亲密的合作伙伴对美国的持久力深感不确定。

　　拜登总统在他的第一年，取得了一些快速的胜利，包括将澳大利亚-印度-日本-美国“四方对话”升级为峰会，在澳大利亚、英国和华盛顿之间达成历史性的AUKUS潜艇协议，以及与韩国签署新的成本分摊协议将美国军队留在该国。该地区对美国外交接触的信心正在回升。

　　与此同时，中国也扩大了国家的军事能力、国内压制和对邻国的胁迫，提高了中国对印太地区经济领导地位的竞争。北京甚至于2021年9月申请加入《跨太平洋伙伴关系全面进步协议》（CPTPP），这是美国曾经倡导的TPP的继承者。

　　由于这些原因，拜登政府不仅要保持目前的势头，还要扩大在印太地区的行动，即使乌克兰和中东出现新的危机。拜登尤其需要在经济治国方略和军事威慑领域做得更多——并创造性地思考如何做到这两点。他必须更清楚地说明他对中国的态度，中国无意减缓其争夺地区主导地位的步伐。如果拜登在他执政的第二年和第三年大胆行动，美国在亚洲的朋友和盟友会大力支持他，但如果他不这样做，他们就会开始失去信心。尤其是在特朗普之后，他们的耐心是有限的。

　　70多年来，美国在亚洲经历了介入和收缩的周期。1945年之后，该国在太平洋地区的航母从10艘减少到只有1艘。然后，在1950年，爆发了朝鲜战争，促使华盛顿建立了它今天拥有的联盟网络。1969年，尼克松总统宣布他希望将所有美国地面部队撤出东南亚大陆，而卡特在1976年竞选总统时，承诺从韩国撤出所有美军，但美国从未兑现后一个承诺。里根总统以其海上战略将美国军队咆哮回该地区，试图在鄂霍次克海遏制苏联。冷战结束后，对美国承诺的焦虑持续存在。克林顿总统在其执政初期对亚洲相对漠不关心，但后来重振了美日同盟并稳定了美中关系，特别是通过谈判中国加入世界贸易组织。布什总统在 9/11 之后全神贯注于反恐和中东，但他加强了与日本和澳大利亚的防务合作，并与印度开启了新的战略篇章，以应对中国日益增长的不确定性。在多年被忽视之后，美国总统奥巴马将重心转向亚洲。

　　现在轮到拜登了，他面临着更具挑战性的环境。亚洲领导人仍在询问，在 COVID-19 和特朗普之后，美国的政治体系是否会让华盛顿继续成为高质量的合作伙伴。没有哪位二战后的总统面对像今天的中国那样强大的亚洲对手，中国庞大、足智多谋、愤愤不平，并决心在地区中心占据一席之地。

　　白宫知道这一点，在2021年采取了令该地区朋友惊喜的举措，总统任命的官员在支持联盟和机构方面享有盛誉，并且愿意回应中国的胁迫和掠夺。拜登继续拥护日本的“自由和开放的印太”框架，该框架要求维护跨太平洋的连通性和整个地区的法治。他加强了“四方机制”（Quad），并为其制定了可操作的议程：健康、基础设施和气候。政府重申了对日本和韩国的防务承诺，这两个国家都受到特朗普的惩罚。其历史性的澳大利亚-英国-美国协议（AUKUS)可能是其最大胆的举措，向澳大利亚提供核动力潜艇，并加强三个海上大国之间的整体防务合作。这些行动更加可信，因为它们在国会得到了两党的广泛支持。

　　拜登的行动已经取得了成效，《皮尤研究中心》2021年6月的一项民意调查发现，美国在印太地区国家的好感度上升，与上一年相比，澳大利亚上升了15个百分点，韩国上升了18个百分点，日本上升了30个百分点。澳大利亚“洛伊研究所”的2021年亚洲实力指数通过数学公式引导调查和其他研究数据以评估国家实力，该指数发现美国在整个地区的外交影响力方面获得的收益最大，从74.9分上升到90.4分。当新加坡的东南亚研究所（ISEAS）询问东南亚的企业、学术和政策精英，如果被迫做出决定，他们会选择美国还是中国，选择美国的百分比从2020年的53.6%增加到2021年的61.5%。

　　同样的民意调查表明，拜登的收益是有限的，如果不是微不足道的话。2021年“ISEAS”调查显示，受访者认为，自拜登上任以来，美国在东南亚的经济影响力有所下降。调查还发现，近一半的受访者认为中国在地区政治影响力大于美国。“洛伊”亚洲力量指数可能发现拜登政府恢复了美国的外交影响力，但它在经济影响力上将华盛顿拉低了十多个点（从61.7到51.1）。该指数还发现，美国军方对中国的相对领先优势在2021年有所缩小——那是在北京进行令人震惊的高超音速导弹试验之前。

　　对美国来说，这两个挑战都将加剧：在经济方面，中国正在扩大其在印太地区的金融足迹。澳大利亚和日本等美国盟友已私下承诺将把北京排除在 CPTPP 之外，并在华盛顿的贸易协定中占有一席之地。但拜登政府已表示没有重返 CPTPP 的计划，堪培拉和东京的官员警告说，如果没有美国的一些积极信号，他们不能拖延中国超过几年。与此同时，除了试图加入 CPTPP 之外，中国还要求与智利、新西兰和新加坡——另一个没有美国席位的经济集团——加入数字经济伙伴关系协议（DEPA）。

　　拜登政府承诺“发展印太经济框架”，重点关注一系列问题，包括贸易便利化、数字贸易、供应链弹性、清洁能源、基础设施和工人标准。但充其量，美国最亲密的亚洲伙伴将该框架视为他们希望华盛顿决定加入 CPTPP 或类似协议的那一天的保存日期牌。1 月 21 日宣布新的美日经济对话有所帮助，但大多数亚洲政策制定者和商界领袖认为，印太经济框架的模糊性表明缺乏对深度经济参与的关注和承诺。美国经济的相对实力继续推动该地区与美国的投资和贸易，但就目前情况而言，华盛顿正在失去对管理贸易、投资、供应链以及最终亚洲地缘政治的规则的影响力。

美国模糊的经济政策影响到它对北京的目标。拜登政府正确地限制了敏感技术——尤其是半导体和人工智能相关技术——向中国的转让，但除了根据特朗普政府达成的2020年第一阶段贸易协议之外，政府没有对北京的长期经济战略。美国企业无法明确回答政府是否会在零售和汽车等非敏感领域促进与中国的贸易和投资。

美国的国防政策面临着不同但同样艰巨的挑战。拜登政府显然通过加强同盟关系使“威慑中国”有所进展，但是对于美国应如何部署其兵力缺乏目的性。国防部的标志性《全球态势评估》显示，美国在印太地区的军事力量几乎没有超出特朗普的计划。政府和国会未能为新的太平洋威慑倡议(PDI)提供适当资金，该法案旨在改善印度太平洋战区急需能力的军队资金。尽管许多专家预计国会明年将增加国防开支，但乌克兰危机可能会耗尽资源，继续损害印度-太平洋战区。

在接下来的几周内，政府将推出一系列旨在解决这些问题的战略文件，包括《印太战略》、《国家安全战略》、《国防战略》以及《核态势评估》。政府试图澄清其亚洲政策的努力很容易被相互竞争的优先事项所削弱或复杂化，例如俄罗斯和伊朗的挑衅、气候变化或国内问题。这将向盟国发出关于美国参与的范围和深度的错误信号，特别是如果这些文件是在没有具体计划的情况下发布的。

　　拜登的总统任期还不到一年，但 2022 年的中期选举已经迫在眉睫。总统必须开始计划他在亚洲的第二次行动。如果他想对该地区做出可信的承诺，那么他应该毫不犹豫地大胆思考并大胆行动。

作为开始，他可以将印太经济框架转变为具体行动。政府应迅速宣布谈判数字贸易协议（或加入 DEPA）的计划，并就供应链安全和脱碳达成更温和的区域性举措。后者的行动将表明华盛顿致力于贸易自由化和更广泛的规则制定。尤其是日本和澳大利亚，迫切希望美国在基础设施融资方面加强合作，以与中国的“一带一路”倡议相竞争。美国的盟友渴望华盛顿帮助制定能够对抗中国经济胁迫的政策。美国将于2023年主办21个经济体的亚太经合组织论坛，它应该提前推出这些倡议。

在国防政策上，政府必须采取同样快速而全面的措施。它应该为美国在亚洲的军事指挥官提供他们所要求的能力，包括按照印太司令部要求的水平和方式为PDI提供资金。华盛顿还应该将这些资源与印度太平洋司令部关于分散部队、强化设施和美国在地区态势中建立重复的愿景相结合，包括在菲律宾境内更持久地存在。白宫将这些步骤作为即将出台的国防战略的一部分宣布是明智的。华盛顿还应该将AUKUS协议转变为不仅仅是核潜艇协议，理想情况下，该协议可以成为改变美国在该地区海军态势的战略框架，包括让美国舰船有更多的机会进入澳大利亚西部，扩大美澳合作，包括自主水下航行器，并最终让日本加入。

　　拜登政府还应该将这些举措扩大到其他国家，尤其是韩国。为了抵消中国的经济优势，华盛顿可以鼓励首尔加入其印太经济框架，合作谈判数字贸易协定，并加快申请加入 CPTPP。韩国与Quad和可能与AUKUS积极合作的时机已经成熟。这些举措将为与日本的和解以及三边合作的新时代奠定基础。3月的韩国总统大选是推动这一进程的绝佳机会。

最后但同样重要的是，政府必须阐明其全面的对华政策——这是它尚未公开做的事情，以维持国内和国际的支持。它没有公开它对“中国挑战”的诊断，也不清楚政府是否有药方，或者它的目标只是为了达到稳定的战略竞争。白宫似乎正在逐步实现竞争共存，但内容仍处于初期阶段。政府必须解释它将如何解决竞争的权衡和成本，特别是对于中国的反措施已经伤害美国利益相关者的经济部门。在台湾问题上，威慑显然正在上升，但随着北京继续考验台湾的韧性和美国的决心，华盛顿将不得不采取明确和一致的措施。

对拜登来说，幸运的是，优先考虑印太地区得到了两党的支持，国会山在印度-太平洋地区基本上是统一的。在美国国内政治动荡之际，美国在该地区的盟友和伙伴会认为这种两党支持是独一无二的，这可能会促使他们在与华盛顿的倡议中承担更多风险。这可能对亚洲的未来至关重要，如果美国要始终如一地参与该地区，其政策将需要得到两党和跨国的深入支持，而不能暂停其参与。