李昌平：“简政精服”是化解基层财政危机的最优选

　　基层又发生了发不出工资的现象，还比较普通，不是2025年才发生的，有的地方已经发生好几年了。发不出工资是基层已经发生财政危机的重要标志。我们的政府对每一个基层干部都是负责任的，“砸锅卖铁”也要保工资，但这不能长久。咱湖北人聪明，搞了个“三化改革”，比“砸锅卖铁”高明许多，但也并非解财政危机的长久之计。面对基层财政危机，现在“精兵减人”的呼声高起来了。

　　一、以“精兵减人”应对基层财政危机是没有意义的

　　我并不反对“精兵减人”，但我要说的是：财政危机下的基层“精兵减人”和“李昌平减肥”一样，李昌平从1997年到现在为止，共减肥10次，体重从142斤减到现在为止154斤。减了停，停了增，增了减。周而复始，越减越肥。

　　我在乡镇当党委书记的时候，搞过三次“精兵减人”。第一次是1993年，在监利县周沟乡。周沟乡穷，开不出工资好几年了，我的第一招就是“精兵减人”，搞的鸡飞狗跳。我在周沟干了3年多，财政收入爆炸式增长，把工资补发了，还建了高级中学、中心小学、盖了乡政府办公楼、宿舍楼等，还和别人合资在内蒙鄂尔多斯建了一个3000亩的农业基地。我离任周沟时审计，乡财政账面有现金300万元，没有外债。在周沟，是比较成功的。回顾历史，我要说明的是：当时周沟乡财政打翻身仗，与“精兵减人”关系不大。但，并不是说“精兵减人”没有必要（后面的文章，我会讲周沟乡财政打翻身仗的故事）。

　　1997年我从周沟乡调柘木乡，当时的柘木乡财政比1993年的周沟乡财政更糟糕，我在柘木乡的第一仗是灾后重建，第二仗便是“精兵减人”，六亲不认，连省劳模也减。但在柘木乡把人减到位之后，因突发一件与我只有一毛钱关系的“特殊事件”，有江同志批示，组织上以最快的速度给我“撤销党内外一切职务”之处分。回顾历史，我现在认为我在柘木乡的“精兵减人”，对柘木乡的后来发展可能只有半毛钱的积极意义。有人经常高估我在柘木乡的“精兵减人”举措。

　　1999年，我再任乡镇党委书记，就是最知名的监利县棋盘乡党委书记。棋盘乡的财政状态和柘木乡财政状况有一比，我的第一招依然是“精兵减人”。后来的事大家都知道了，我在完成省委副书记任组长、我任副组长的“农村综合改革”任务后辞职，2000年9月16日正式离开了体制。

　　回顾历史，棋盘乡后来的发展与我搞的“精兵减人”，估计半毛钱关系也没有。

　　我为什么对基层财政危机下的“精兵减人”评价这么低呢？因为呀，我们要历史的看问题。从1993年我在周沟乡“精兵减人”开始，到现在为止，全国乡镇政府的编制人员一直是增加的，增加的还不是一倍两倍。再往前算，我是1982年参加工作，现在的乡镇政府人员编制相对1982年的人员编制，增加的不是一倍两倍，而是八倍十倍还多。

　　二、“简政”是化解财政危机的关键举措

　　基层财政危机已经是个事实，各方都不否认了；而且，本次财政危机可能是史上最严重的、持续时间最长的、化解手段最有限的一次危机。对这个判断，我估计不会有人质疑。

　　我以为呀，“精兵减人”肯定是要的，但必须以“简政精服”为前提，才会有效。“简政精服”这个词是我讲的，是从我的实践中总结出来的。“简政精服”，是什么意思呢？

　　“简政”：就是把全能政府变有限责任政府，把集权政府变为分权政府，把部门管政府变成政府管部门，把官老爷政府变为人民服务政府。

　　第一，政府少管事。不要做经济全能和社会全能政府，给市场和社会尽量多一些自治空间；

　　第二，各级政府主要对同级党委及人大负责，上级政府少管下级政府的事，上级政府部门不管下级政府部门的事，各级政府各自管好自己的事；

　　第三，财政资源依法配置（下级政府不用求上级政府），财政资源配置以一般性转移支付为主（除财政部门外，其他政府部门只管事、少管钱或不管钱）。

　　“简政”有效吗？我在周沟乡的实践证明有效。

　　先说我在周沟乡任书记（1993-1996）的“简政”实践：

　　第一，九九归一。我把周沟乡所有有执法权的政府部门联合起来成立一个“综合执法队”，一个部门抽调一个人进入“综合执法队”，各部门的其余人员（除所长外）休“特别假”3年，工资待遇全额照发，但不许身穿制服头戴大盖帽到周沟乡范围内的企事业单位及个体工商户晃悠。“综合执法队”由分管财经工作的乡长直接领导，代表所有部门联合执法，并负责完成各部门的各种税费征收任务，如果完不成任务则由乡财政兜底完成。我把多部门几十人干的事，简化为一个“小团队”的几个人干，这就叫“简政”。

　　第二，主体自觉换权力无为。所有周沟乡境内的企业及个体工商户等，年初依据上年的经营情况，自报当年上缴税费定额，核定任务后，主动分季度提前上缴税费的，“综合执法队”保护其正常经营，不允许再有任何身穿制服、头戴大盖帽的人上门干扰正常经营。我把这“自觉与无为”叫“简政”。

　　第三，目标导向行动。每年正月初八到十五，乡党委政府人大政协班子成员雷打不动开一周特别会议，闭门研究全年基本支出（要花多少钱），要完成多少收入（钱从哪里来），如：粮食产业链全链综合服务完成多少利润，上缴财政多少钱；鸭产业链全链综合服务完成多少利润，上缴财政多少钱。如何确保完成任务，要研究得清清楚楚，人人明明白白。班子成员都认为靠谱了，再分工到具体人，签责任状干活。年初特殊会议后，每月27-28日开月度例会总结当月工作、安排下月工作。其他时间不允许开会。我把目标责任明确，以目标导向工作，叫“简政”。

　　第四，少会，实干。周沟乡派出两位会议代表（会议多的时候，我做临时会议代表），轮流常住县城参加县里的各种会议，电话传回会议精神即可，确保其他班子成员专心按年初特别会既定的计划推进工作。县委书记每月主持开一次乡镇党委书记会议，要求会议精神必须传达到村组干部，也不会加集专门会议传达贯彻。县委张琼江书记调省城工作时，叫我去他办公室，拿出一封信，是一封举报李昌平从不传达全县乡镇党委书记会议精神的告状信。我说“不仅传达，是固定每月27号部署贯彻落实”。张琼江书记笑着警告：我可以忍你小子3年，新书记不一定啊！中央党代会及中委会报告、每年全国人代会政府工作报告，认真学，学过了，结合实际干就是了，层层花大把时间开会学习传达贯彻落实有意义吗？督办检查评比验收也是开会，有意义吗？只有刷存在感的意义。明确目标，责任到人，自觉自主干，这也叫“简政”。

　　第五，抵制“义务普九”之形式主义。“无楼不成校”，“再穷不能穷教育、再苦不能苦孩子”。这是“义务普九”时铺天盖地的标语。上级教育部门要求周沟乡至少建15所完全小学，完小都必须新建标准化的教学楼。乡计划生育办公室通过建人口模型后得出结论：2000年后绝大多数村的一年级生员低于7名。没孩子上学了，建这么多教学楼干嘛。乡人代会议决议：周沟乡联村办学，全乡只建7所完小（加乡中心小学共8所）。在义务普九运动中，上级多次以要行使“一票否决”相威胁，周沟乡也丝毫不退让。省教育厅派出一个由副厅级领导带队的督办组来周沟乡督办，县委黎副书记陪同，周沟乡拿出人口模型和人代会决议据理力争，督办领导气得拍桌子，要求县委对李昌平行使“一票否决”权。黎副书记当场特别尴尬，但最终特别包容了周沟乡和李昌平，除口头批评外，没有给任何实质处分。年底，湖北省减负办却特别表彰了周沟乡。实事求是，不向官僚主义低头，就是“简政”。

　　第六，周沟乡建中学风波。周沟乡有3.5万人，没有中学。每年乡人代会时，人大代表们都强烈要求政府建周沟中学。我去找县长和教育局长，县长和局长都表同情，都说支持，但要钱没有。我召集27个村及居委会支部书记开会，指着集镇边上的一块地说，这是80亩地，咱就在这建中学。建楼的钱我想办法找，但这80亩地你们得想办法搞定。今天你们能搞定这80亩地，我明天就开建周沟中学。村支部书记们聪明呀，想了个换地的办法，边远村和中心村换地，2亩换1亩，解决了80亩地没花一分钱。学校快建成了，可省土地执法大队来了，80亩地没办征地手续，属特大违法用地案件，对李昌平“一票否决”是肯定的，关键是还要求撤除违建学校！我说：讲道理不？讲法理不？讲道理：咱3.5万人的乡镇，没有中学，共产党领导的全心全意为人民服务的人民政府能不建中学吗？讲法理：中学本该国家建，国家不建，各村集体及农民以集资方式替穷困潦倒的政府建，把自已村的集体建设用地无偿捐给政府建本该政府建的学校，要办征地手续、要出资征地，也应该是上级政府的事呀。土地部门是不是政府的部门，是不是政府的一部分？办用地手续是不是由土地部门办？到底谁失职了？谁违法了？“一票否决”李昌平，可以。自行拆除学校，人民不答应。谁想强拆学校，哈哈，是与人民为敌的行为！情况反应上去，大领导分分钟就把这所谓的“重大违法事件”合法化了。政府部门的权力都自觉为人民服务，就叫“简政”。

　　第七，周沟乡的粮食征购改革试验。1995年8月份，我在山东威海挂职学习。发现山东老百姓完成国家粮食定购任务是用“补差价”（每斤粮食任务，交给粮食部门0.05－0.10元差价，就算完成任务了）完成的，粮食市场是开放的，国营粮食部门和民间粮食经营主体都可以在市场上收购粮食，民间粮食收购、加工、运销非常活跃，干群关系也很和谐。而我所在的湖北省监利县周沟乡粮食定购任务2700万斤，粮食市场价和定购价的差价为0.10－0.15元/斤。上级政府不准用差价完成任务，全省粮食市场完全封闭。周沟乡每年为完成粮食定购任务而干群关系紧张，民间粮食加工产业也死气沉沉。在山东回湖北的火车上，我和黄歇、分盐两个乡镇的书记商定要学习山东的做法，用找差价完成粮食定购任务，开放粮食市场。从山东回到周沟，正好赶上乡政府召开的全乡党员、干部、人大代表、政协委员等参加的“粮食征购和税费征收动员大会”，乡长已经按照县委和县政府的要求作了动员部署，会议进入讨论和表态阶段了。我来不及和班子成员商量（也不想和连累他们），我要求改变会议程序，我有话要讲。所有参加会议的人员全部回到大礼堂，我就如何完成粮食征购和税费征收任务讲了7点意见：

　　1、粮食定购任务可以卖实物完成，也可以交差价完成，差价为0.10元/斤（市场价和定购差价为0.13元/斤，考虑到运输、压级压价、短斤少两和劳务的因素，实际差价不少于0.18元/斤）；

　　2、以交差价完成粮食任务，必须当年和历年的税费任务、当年和历年的粮食任务一起完成；

　　3、周沟乡范围内的所有粮食关卡全部撤消，粮食在周沟乡自由交易，乡“综合执法队”要维护交易秩序；

　　4、乡粮食加工企业要组织资金，尽量多的收购农民粮食，乡政府球场和礼堂等都暂时用于粮食仓储；

　　5、财政账户及合作基金会的资金，可以借给乡政府的粮食加工企业、有信誉的私人粮食加工企业周转；

　　6、所有干部都在散会后立即下村召开村民会议，传达会议精神。所有干部，一周内不准离开自己所包的村庄；各个包村工作队员和村两委班子成员对李昌平的意见，怎么理解的就怎么执行，不许跨村交流，不许请示汇报；县委县政府领导或是县派出的工作队，无论到哪里都不许接待；乡政府只留电话员和门卫。

　　7、今天讲的意见有效期为7天，7天后的晚7点，我在政府财经办公室与各个村支书及包村干部结账。7天内完成任务的，放假半月；7天内没有完成任务的，接着完成任务，但必须按照乡长先前讲的意见执行，按照县委县政府意见执行。

　　散会后，我躲到一个国营农场读书、钓鱼去了。第7天晚7点，我回到乡政府和各村结账，我不敢相信7天所发生的奇迹：各村交来的现金和支票高达1200万元，当年、历年的粮食和税费任务都结得干干清清（我连夜派乡长带300多万元现金找财政局长结账，要求财政局连夜发贺电祝贺周沟乡第一个完成全年税费任务）；更让我惊喜的是，乡政府操场上、大礼堂、所有企业仓库及堆场、部分民房及房前屋后都装满了粮食，四面八方的粮食还在源源不断的运来周沟，四面八方的商人源源不断的送钱来购买粮食。周沟乡的七天“疯狂”，对监利来说是大地震。县政府粮食征购和税费征收的部署休克了，全县各乡镇都观望不前，等待县政府对周沟乡“疯狂”给一个说法。第8天早上，我在乡政府静候县长的“兴师问罪”。前来问罪的有县长、副书记、副县长、人大副主任、政协副主席、纪委副书记监察局长、粮食局长、财政局长、工商局长等等，还带来了县电视台的摄影记者。从县长开始，每人都对李昌平“无组织、无纪律、无政府主义行为”进行了严厉批判。我“痛心疾首”地表态：感谢领导们“及时”的教育帮助，把我从悬崖边拉了回来；我会迅速召集全乡全体党员干部和群众代表大会，立即废除“李七条”，把周沟乡的征收工作统一到县委县府的统一部署上来；并表示，在第一个完成税费任务的基础上，要争取带头完成全年粮食定购任务。

　　1997年，湖北开放粮食市场；1998年，湖北粮食市场价格和定购价格出现“倒挂”，粮食部门普遍限收拒收和“打白条”。周沟的“李昌平疯狂”便成为了应对“卖粮难”的经验。充分发挥市场和社会作用，就是“简政”。

　　我在任周沟乡党委书记的三年时间里，“减人”是成功的，财政打了翻身仗，“简政”是关键，做过的“简政”的事，远不止上述几件。

　　“简政”就是相信基层比上层聪明能干；“简政”就是相信群众、相信市场、相信社会比政府有办法；“简政”就是实事求是，就是千方百计方便基层政府为人民服务；“简政”更需要基层敢于同上级官僚主义做斗争；“简政”还需要上层鼓励和支持基层向中层官僚主义开展批评和斗争。“简政”，不浪费；“简政”，出高效率；“简政”，不出官僚主义和形式主义；“简政”，不机构膨胀、不人浮于事；“简政”，就必须用勇于负责任及敢于作为的干部，用敢于和上级较真的干部。

　　“简政”是“减人”的前提条件，做不到“简政”，“减人”“精兵”是没有意义的。做不到“简政”，政府“精兵”“减人”就和跳不出“李昌平减肥”的怪圈。

　　三、向“精服”型政府转型，是化解基层财政危机的根本举措

　　“精服”是指基层政府及基层干部们以全心全意为人民服务为综旨，一心一意把人民群众生产生活所需服务做好、做到位，让人民群众信赖政府、离不开政府、支持和拥爱政府；与此同时，“精服”型政府靠服务保工资、保运转、保稳定；“精服”型政府不会机构膨胀，不会人浮于事，不会有财政危机。

　　“精服”就是把人民群众所需的服务做精，“精服”是由“管制型”政府向“服务型”政府转型的结果。

　　“精服”就是为人民服务，服务就是事权，事权能派生治权，服务就是最好的治理，服务就是最低成本的治理。

　　《宪法》和《集体经济组织法》规定，乡镇是一级集体经济组织。“精服”型乡镇政府，既是市场有为政府，又是社会有为政府。能靠有为服务增收节支，以赚钱的服务支持贴钱的服务，以贴钱的服务赚人头、赚民心、赚规模、赚共同富裕、赚凝聚力、赚工资、赚运转费、赚治理费、赚公益金、赚稳定费、赚长治久安费。

　　我在周沟任乡党委书记（1993-1996）时有创建“精服”政府、及以“精服”化解乡财政危机的成功实践。

　　“精服”实践一：做粮食全产业链闭环及全产业链综合服务。

　　周沟乡每年上缴国家定购粮2700万斤，这是周沟乡做粮食全产业链闭环的决定性条件。由于全产业链闭环，粮食全产业链的各环节的服务都可以先服务（以粮食信用为抵押，由合作基金会垫付资金为农户服务——服务金融化），再通过定购粮征收把垫付的服务费回笼。周沟乡以分管农业的副乡长为首的农事服务中心，每年春天就把早中晚稻所需的种子、农药、化肥等配送到千家万户，此后就一心一意抓农技服务和水利服务，粮食丰收了，农民上缴2700万斤（占总产量的五分之一）定购粮时，就可一次性回笼春季垫付的资金及利息。周沟乡农业专班全年农事服务利润约400万元左右，上缴乡财政200万元左右。

　　“精服”实践二：做“满春”鸭全产业链闭环及全产业链综合服务。

　　周沟乡的“满春牌”松花蛋拿到过国家“金奖”。90年代初，“满春牌”松花蛋供不应求。周沟乡由分管乡镇企业的党委副书记为首，创建“满春”鸭全产业链闭环及实现全产业链综合服务组织化、自主化、在地化。乡办企业孵化鸭苗、自产饲料等，由乡合作基金会垫资，把鸭苗和饲料供应到千家万户，并统一购买保险，鸭产业专班核心工作是全程免费提供技术指导及防疫服务。农户把鸭养好了（有很多外地养鸭高手在周沟乡境内养鸭），满春松花蛋厂再保价回收鸭蛋，与此同时把前期所垫资金连本带利回笼，从农户回笼的资金再转为满春松花蛋厂的周转金，待满春松花蛋销售后再回笼资金到合作基金会。产业链、服务链、金融链，三链融合，全链闭环。1元钱投入到鸭产业链中去，从产前进入到产后回笼，有0.3元的服务收入，一年可以周转两次。由于90年代初是短缺经济时代，产品不愁销路，“满春”鸭产业红红火火，全产业链综合服务年收益300万以上，乡财政所得80万左右。

　　“精服”实践三：做“油菜籽银行”及演生综合服务。

　　周沟乡农业是“油-稻-稻”模式，冬季油菜，五一节前种早稻插秧，八一节前晚稻插秧，收了晚稻种油菜。周沟乡政府（乡办企业）有一家油菜籽加工厂，农户收了油菜籽，把油菜籽当存款存入油菜籽加工厂的“油菜籽银行”，油菜籽（市场价）折算成钱，在“油菜籽银行”存油菜籽的利息比在银行存钱利息高两个点。农户以所存油菜籽为信用，可享受很多种便利服务，如：送油上门、送油菜籽饼上门、送米面上门、送肥料种子上门等，“储户”享受多种生产生活所需服务，先记账，后结算。乡政府的民政干事、计划生育干事、武装干事、共青团及妇联等工作人员，参与送货上门服务。既做到了为人民服务，又为自己高质量完成本职工作创造了群众基础，还赚到了钱。当时，油菜籽市场是开放的，而粮食市场是封闭的，如果当时周沟乡能做“粮食银行”，以农户粮食为信用，乡村干部为全乡数以万计的农户提供生产、特别是生活所需服务，一举多得，大有可为。

　　大农业乡镇，税收收入不多，但把服务做好了，非税收入很高。我在周沟当三年多书记，把欠发的工资全发了，修村村通、建中学及义务普九、建办公楼和宿舍楼等等，调离审计时财政有节余，没有外债。周沟乡从一个没有干部愿意去的穷乡镇，变成了一个财政状况最好的乡镇，干部群众扬眉吐气的乡镇。

　　重要的事，再说一遍：服务，是事权；事权，派生治权。服务就是治理。基层政府及基层组织，把服务做好了，把人民群众的生产生活所需服务做到位了，乡村治理肯定妥妥的。服务，既能赚钱，又是治理。“精服”就是全心全意为人民服务，就是做人民群众的公仆，服务就是善治，“精服”型政府，以最少公务员、最低成本实现最高质量的善治。

　　基层“管治”型政府转向“精服”型政府，需要调整很多关系：

　　第一，上下级政府不是完全的领导与被领导关系，不是完全的绝对服从关系，是一种法定权责关系。上级政府服务下级政府，下级政府有权监督上级政府；上级政府指导下级政府，下级政府有权选择性的接受上级政府指导；

　　第二，上级政府部门服务下级政府部门，是指导与被指导关系，不是领导与被领导关系；上级政府部门不能指挥下级政府，本级政府部门绝对服从本级政府；

　　第三，所有政府部门都是为人民群众服务的，以接受人民代表监督管理为主，必须服从人民代表监督管理，在乡镇人民代表大会主席团设党委；

　　第四，乡镇政府及乡镇村干部的主责是把老百姓生产及生活所需的服务做到位，网格化管理老百姓的管理模式不是“精服”型政府应有作为；

　　第五，乡镇政府部门的工作人员首先是为本辖区人民群众生产生活所需服务的服务员，其次是履行对上级政府部门的法定义务；

　　第六，基层干部工资及基层政府运转的费用，主要靠服务收入支付，以赚钱的服务养亏本的服务。不服务，非政府；不服务，非治理；不服务，没工资；

　　第七，恢复乡镇集体经济组织联合社，强化服务组织化及功能和能力，恢复乡镇政府服务本性及本职；

　　第八，乡镇公务员减少到5名（书记兼人大主任、财政员、组织员、法纪员、公安特派员，中央财政供养），乡镇政府及部门的其余人员均为服务人员，非中央财政供养；

　　第九，人民群众生产生活所需的服务，要镇域化、组织化、自主化、在地化。乡镇政府及集体经济组织以服务取得事权，以事权支撑和巩固治权，以民主自治为主；

　　第十，乡镇政府及村，实行差额预算，仅边境等特殊地区全额预算。

　　我1982年参加工作，1984年撤销人民公社建乡镇人民政府，到2000年离开体制。17年间，我做了4个乡党委书记，总体感觉：政府机构不断膨胀，干部越来越多、却越来越忙、越来越累，为人民服务却越来越少（人民公仆为人民服务变成了服务社会化）。从人民公社向人民政府的转变，是一次历史性的革命性的改变，实际是“服务”向“管治”的转变，干部则是“公仆”向“官员”的转变。干群关系经历了由魚水关系向油水关系转变过程。

　　无事权即无治权，不会服务怎么会治理？人民群众的服务员，变成了人民群众的官老爷，以管制、管治、管理人民群众替代了服务人民群众，从依靠人民群众变成了把人民群众委托给私人企业老板，魚水干群关系变成了油水干群关系，搞到现在，连乡镇政府的大门都得雇佣一群保安值守了，把天方夜谭变成了一本正经。组织部生产多少干部都不够用，财政部发多少债都不够花。该卖的都卖了，不该卖的也卖了；该“三化”的早就“三化”了，不该“三化”的也会进一步“三化”的，这是杀鸡取卵的解决财政危机之法。

　　解决财政危机的根本之法，是在“简政精服”的前提下“强将精兵”。“简政精服”是重塑行政体制，“强将精兵”是重塑公仆队伍。

　　很多事情一时看不明白，但放在历史长河中看就容易看清楚了。做对了的，坚持；做错了的，别咬着牙硬着脖子死不承认。实事求是，才是真改革者。

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