吕德文：干部和群众对基层工作的认知，有极大差异

吕德文/武汉大学社会学院教授

　　现如今，我们的制度对官员是有较高要求的，这是好事。事实上，正因为有严要求，我们的干部在关键时刻才能经受考验。在疫情、汛期等紧要关头，都有大批干部敢担当敢作为，甚至还为此付出了生命。

　　也正是因为有严要求，我们才能把少数害群之马识别出来。让那些“贪官”、“太平官”不得安心，是绝大多数基层干部的共同诉求。让所有的官员都受到约束，不得乱作为，也是制度要求——公权力必须受到有效制约，这是基本规则。

　　一

　　但有些要求确实已经走向反面了，不仅不利于发挥基层干部的积极性，还影响了其正常履职。基层正在出现不可思议，却实实在在发生的“官不聊生”现象。比如：

　　——“白加黑，五加二”。这在相当一段时期，被社会上当成是一个正面现象来宣传。这本来是一个高标准，非常态，现如今却成为相当多部门和各级政府的基本要求，常态化工作状态了。

　　加班加点不是不要，但也要考虑有没有必要。比如，各级领导和普通干部都保持24小时不关机，这种要求虽然高，却也有合理性，毕竟要防意外。在重大、突发事件来临的时候，全员上阵、加班加点，大家也理解。

　　但很多单位，不管有没有大事，加班是常态。领导不下班，下属就不能下班，“陪班”成了常态。不管是不是应急部门，都要求24小时值班。有些部门，因为地位比较高，自认为对干部的素质要求也比较高，就自然而然地觉得应该比别的部门忙，要通过加班来显示部门的特殊性。

　　——八小时之外健康生活。管好八小时之外，本来是一件好事，但很多事情，管着管着就变了味。有些娱乐场所，干部不能去；有些聚会，干部也不能参加。哪怕这些场所再合法合规，这些聚会再普通不过，那也不行。

　　一些地方的纪委时不时出台一些规定，抓小圈子聚会、抓吃喝风等问题，其意图本是通过正作风来解决可能存在的不正之风问题。但通常情况下，只能抓一定级别以下的干部、在那些无关紧要的场合抓一下。

　　领导干部也要和自己的家人朋友聚会，也有不少工作宴请，表面上真是违规或顶风作案，但实际上又情有可原，真抓了，这时候处理还是不处理？很是尴尬。于是，一个本来是针对极少数人正风纪的措施，变成了“扰民”

　　——正常假期无保障。休假和度假，很多基层干部都忘了有这回事；尤其是担任了一定领导职位的干部，基本上和假期绝缘了。过去几年，因为疫情防控的原因，基层处于临战状态，原则上不出本地、不休假，倒也是情有可原。

　　但越来越多的地方，把这种临战状态常规化了。这倒不是有什么明确的制度规定，但一些请假制度，比如要层层审批，还要主要领导亲自批，就足以让想请假的人知难而退。除非是有充分理由，否则，哪怕是自己的权利，也不能主张，就怕给领导留下不好印象。

　　有位乡镇党委书记说，他已经好几年没回老家过年看望老父老母了，今年春节，县委书记主动提出来，让其春节放假回去几天，他真是感动得想掉眼泪。

　　有些地方的基层工作因为有重要任务，经常加班加点，一些有家庭任务的干部，哪怕是被提拔了，也不去，最后落了一个组织处分。

主动节制自己的生活，已经是很多基层干部的自觉行为。比如，很多基层干部在进入一些重要部门之前，就已经考虑好了加班加点。夫妻中只要有一位进入这些单位，则必定要牺牲另一位的事业，这样孩子才有人带、老人才能照顾。

　　有些基层领导，也在主动节制自己的八小时之外生活。但凡是对自己有点要求的，也有一定上进心的基层领导，绝不出现在娱乐场所，哪怕是工作需要，也会让合适的副职出面，自己则象征性出席一下就退出了。

　　以至于，一些年轻的选调生出身，或是从上级机关下派到基层领导，不太容易和同事们一起吃吃喝喝，融为一体。

　　由于有一定权力，但施政的环境又不熟悉，不少干部都害怕一不小心被人抓住把柄，前途尽毁。有位从省级机关到地方担任领导职位的基层干部，实在是受不了这种提心吊胆的日子，干脆辞职跳槽到国企上班去了。

　　二

有些基层干部在履职过程中充满了无意义感、折腾感，时时处处都在考虑逃避和自保，实在是制度的意外。

　　一方面，干部被围猎的风险确实在加大，不慎重还真不行。很多基层领导都说，哪怕是掌握一丁点的权力，都有履职风险，如不小心谨慎，被人挖坑了都不知道。

　　比如，某分管国土规划的副镇长，因工作关系，有一次和辖区某村书记一起喝酒，在村书记提供的文件上签字了，导致该村的一个违章建筑获得了合法手续。事后追查，该副镇长承担了刑事责任。

　　一个领导，只要有一丁点爱好，有所图的利益相关者肯定就会盯上。有不少基层领导坦言，“围猎”手段实在是多，也足够隐蔽。很多基层干部，在还没当领导的时候，利益相关者就已经看准了其前途，“放长线钓大鱼”，自己被围猎了还不知道。

　　另一方面，基层治理生态也在改变，履职越来越难，越来越被动，压力也越来越大。基层流行三个顺口溜，很是能说明基层生态的变化：

——上面千条线、下面一根针。这句话在上世纪八九十年代的基层流行，说的是部门与属地政府之间的关系。它一方面揭示的是乡镇任务多而杂，责任也大，但另一方面也说明乡镇的重要性。上级职能部门的各项工作落实，离不开乡镇党委政府的协调、落实和配合。

　　那个时候的乡镇，虽然处于压力型体制中，得承担各种层层分解的任务，完成指标考核。但总体上有自主权，能够正确决定自己的工作秩序，对职能部门还有一定的讨价还价能力。

　　如今看来，八九十年代的乡镇，可能是乡镇干部的黄金时期。

——上面千把锤、下面一根钉。最近十年来，“钉钉子”“抓落实”的精神在基层落地生根，上级的督察、检查不断加大，“清单制”、倒排工期、攻坚作战等工程管理和军事斗争的技术，被广泛运用于基层治理中。

　　基层是一根钉子，被上级各部门捶打。通过各个领导小组来高位推动某项具体工作，通过动员基层、运动各方面完成任务，逐渐代替了常规工作法。

　　在这种情况下，职能部门和属地政府的关系在颠倒，属地政府主要是在落实职能部门下达的各项任务和项目，随时接受其检查督察。当然，职能部门也基本上不存在请求属地“协调”的情况了。

——上面千把刀、下面一颗头。最近几年，监督下乡是一个显著现象，国家对基层的合规化要求在不断提高。但基层的实际往往又不一定能满足合规要求，导致基层总是被问责，监督是把刀，基层得伸头。

　　很多情况下，基层是以“属地责任”的名义被问责的。在“上面千把锤、下面一根钉”的体重中，职能部门已经成功地将自己的责任甩给属地政府了，它们往往不在具体承担某项任务，而是专门督促和检查、考核基层完成任务的情况。

　　因此，看上去事权下放了，但责任也下放了。哪怕是“权责一致”，但基层其实并不想要哪件事。何况，很多时候权责并不一致。比如，职能部门可能只下放事权，但核心的审批权并不下放，导致基层没办法把事情做好，但根据职责匹配的原则，基层承担责任似乎又是合情合理的。

　　于是，基层为了被问责，哪怕是不断被锤打也愿意，上面只要有要求，下面就有反应——倒不一定是为了有什么结果，而仅仅是为了避责的需要。

　　三

　　客观上，干部很忙，一部分是源自于一种不正常的组织文化，但很大原因还是源自于当前基层治理生态的变化。

　　任何一件事，只要引起了社会反响，上级有指示，就得连夜整改，连夜出结果，基层肯定不能掉以轻心。

　　也就是说，一种“应急”“防万一”的工作机制，已经常规化了。过去，应急和常规是两种工作状态，两种工作机制，但现如今，这两种机制已经界限模糊。以至于，基层只能疲于应付上面一个又一个指示，很难根据实际自主决定工作秩序，没有自主调节、劳逸结合的空间。

　　哪怕是指示不多，基层的主要工作也是防意外，“不出事逻辑”贯彻到了所有工作中。哪怕是那些争先创优的地方，有积极向上的氛围，其底层逻辑也是“不出事”。因为，只要“出事”，做得再好也是白搭。

　　而对于普通地方而言，“不出事”就更是明显。很多地方的工作目标是不显山不露水，既不要最好，也不要最后，中间最好。只有在中间，上级才不会有太多关注，基层才能有一定的调节空间。

　　久而久之，基层领导和基层干部都谨小慎微，但凡是上面有个通知，不管合不合理，还是遵照执行的好，哪怕是涉及到自己的八小时之外，也尽量遵守。管好干部的八小时之外，让其有更加健康的生活方式，也在一些年轻领导干部里获得了认可。

　　总归而言，“基层”已经发生了极大变化。在相当一段时间里，基层干部和群众混在一起，基层组织也和基层社会混在一起，群众看得见摸得着，是好是坏一清二楚。但如今的基层，干部是干部，群众是群众；组织是组织，社会是社会，中间总是隔了一层。

　　干部和群众对基层工作的认知，有极大差异。干部觉得自己很忙，群众不理解；群众觉得自己总见不着干部，干部在尸位素餐。其实，两者都有道理，这是基层生态的一体两面。