民间金融问题研究系列：第十九章 千里之堤溃于蚁穴，十年金灾绝非偶然

　　国务院247号令维护着金融计划体制下的金融市场垄断。2003年后，国务院247号令与新时期国家政策相抵触，在金融计划体制中成立的银监会维护着金融垄断，未能及时将该法令给予废止，没有及时根据政策制定民间金融专门管理法规，民间融资缺失规范和保护。在新政策发布后，银监会未能应时而变，未能及时调整法律法规与政策相适应，反而根据国务院247号令成立非集联席对民间融资进行非集监测和打击，并将非集认定权下放至省政府，非集债务清理权也被下放至省政府，不再由中国人民银行进行控制处非权和债务清理权，随后省政府又将处置权下放至市县，这种处非权的过度分散和下放，不可避免地使非集成为地方政府对民融企业和民间融资项目进行收割的工具。

　　国务院247号令在2011年1月被修订后，更加方便了各地方在处置非集债务过程中对集资款收割，脱离中国人民银行的非集债务清理更方便地方债务风险的化解和借款企业逃废债以完成地方企业不良债务清理。民融公司既可以促进经济发展，又可以带来非集收割，可以让地方债务企业通过非集完成逃废债和债务清理，可以通过民间融资机构承接银行机构不良风险转移转化，减轻地方债务与金融机构债务风险的压力，在多方面利益驱动之下，各地大量设立民融公司。

　　非集具有脱离法律完全由政府根据政策进行的主观认定的特点，各地政府将处非权进一步下放至市区和县城，非集的取证认定又分散至各职能部门。非集伪罪(之所以称伪罪是因为非集不是刑法罪名，而是不受法律保护可以构成非法吸收公众存款(简称“非吸”)与集资诈骗的经济行为)本身是对国务院247号令中的非吸再进行司法再解释，这种再解释使得非集边界模糊不清，难以区分罪与非罪，也就违反了“罪刑法定”的刑法基本原则，非吸通过非集的司法解释(《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》法释(2010)18号)模糊了国务院247号令中定义的清晰边界，该司法解释使依据国务院247号令不能直接构成非吸犯罪，而实际上该法令并没有被废止，最终判决仍旧无法脱离该法令。这样，非集的司法解释法释(2010)18号)就成为非集法律陷阱。非集罪刑概念的模糊不明，使得在司法过程解释中存在主观自由认定与选择性认定性非集的可能，也使得非集处置变得混乱不明。司法自由带来的权力寻租与非集政策认定的可选择性，为公权带来寻租空间，由此带来处置非集的司法乱相。非集的司法乱相皆源自于非集的司法解释，即法释(2010)18号。

　　非集认定和司法执法中，非集认定标准的主观、自由、可选择性给集资参与人带来巨大的权益伤害，而政、法、监、商无疑成为非集处置中的最大获利者。正是这种非集的处置乱相使得政腐、法枉、监昏、商奸，给社会带来极大危害，导致政治、法治、监管与营商秩序的陷入混乱。

　　非集联席监测处非的模式及地方处非的驱利性，使得民间融资立法规范和保护被放弃，也使得民融公司注册失去前置审批，无证而有照，注册资本金门槛缺失，民间融资公司注册泛滥。政、法、监、商四者的结合使得这种民间融资无限膨胀，非集处置的自由选择性增强，民营经济形式的多样性加上非集司法解释的模糊不清与边界不明，导致非集认定困难重重，非集司法陷阱面临认定体系崩溃。

　　2011年1月国务院247号令只被简单地修订而不被废止，民融公司在政策鼓励的环境中野蛮生长同时在非集监测与处置非集环境中艰难生存和发展。国务院247号令给民间融资公司带来的非法性，加上垄断金融体制下民间融资征信的缺失，使得民融公司无法避免地受到金融机构风险转移的侵害，相对国务院247号令来说这些民融公司潜在非法性使其面临合法保护的丧失，民融公司在纠纷官司中处于劣势，所签订的合同同样因违反国务院247号令而面临在纠纷中被司法者以“非法”进行认定，这种判定将导致合同无效，因此无法避免借款者借助司法认定将所签合同无效而进行逃废债。

　　民间融资立法缺失与前置管理缺失导致民间融资企业混入投机与诈骗风险，一些金融机构将不良债权进行重新包装，以理财产品或者以实体投资项目为名义，用高息回报作为诱饵进行社会宣传吸引社会公众投资，随后被监管部门监测并被认定为非法集资，社会公众因此而成为非法集资参与人，根据现有司法解释一切损失自担，无法通过民事诉讼与行政诉讼来追偿，各地经侦部门办理此类经济案件追赃挽损率效率和结果极低，这类非法集资案件给社会公众利益造成极大损失，这种民间融资公司所代销的理财产品或投资项目因此而无法给予投资人本息回报，而民间借贷的借款者也因此得以逃废债，这个过程的本质就是以民间融资公司为桥接的一种金融风险向社会公众转嫁。

　　民间融资公司设立过多，产生恶性不良竞争，导致营商环境极度恶化，不良民间融资企业产生借贷逾期后，因为没有象国家金融机构那样的法律催收机制与征信系统可以规避逃废债，而暴力催收又严重影响到社会秩序安定，随着一系列对民间借贷市场整顿措施出台，整个行业也因此面临着被认定暴力催收、违法放贷、职业放贷人认定的风险，而借款者和民间借贷中介趁机组织起反催收联盟，逃废债开始全国蔓延。

　　国务院247号令的存在也使得这些民融公司产生在司法中被“非法”认定的风险，而有的借款者直接则依该法令起诉它们为非法金融机构从事非法金融业务将合约认定无效来进行逃废债。2016年《网贷管理办法》的出台与网贷行业风险专项整治，因为所有平台均不达标，对于这处于非法之境的P2P公司这种创新性企业没有相应的权益保护和立法规范，没有相应的保护措施，这更助长了借款者通过恶意逾期制造纠纷，通过司法认定平台业务非法从而将合同认定无效进行逃废债。而一些借款者更认为P2P平台不合规不合法面临被监管取缔而心存侥幸不愿还款进行逃废债。《网贷管理办法》中对P2P的限制性规定为行业带来的更大的非法认定风险，这也是导致网贷行业产生逃废债使行业经营环境恶化的根本原因。因此，国务院247号令的存使P2P行业先天具有非法性，前期监管立法缺失导致的行业合法性保护缺失和后期的限制性立法及风险整治强监管，为行业带来的非法认定风险，是导致行业逃废债盛行影响流动性与行业信心的最大风险。

　　在P2P发展过程中银监会与地方金融局监管没有对P2P平台和出借人采取强有力权益保护，过于延迟出台的规章指引更强调和明确了P2P在营平台不合规经营的非法性，这反而更加助长了借款者逃废债，从而为行业带来了流动性压力。在流动压力之下平台为求生而创造产生的假标与分散标就决定了平台自融和资金池的存在，而这也正是风险整治中进行非法认定的基础，部分平台被非法认定(非法吸收公众存款)又为整个行业带来了信任危机，由此产生的挤兑与逃废债双重压力导致P2P行业流动性更加困难。面对非集严厉打击，平台选择失联与跑路，案发后被认定为集资诈骗，又影响到行业信心，又导致挤兑也助长了逃废债，由此形成恶性循环，最终风险越积越多，无法化解，只能一刀切全部取缔。

　　所以，从整个过程来看，银监会维护金融计划垄断体制导致国务院247号令与政策冲突不能及时废止，民间融资立法的缺失导至民间融资缺乏规范和保护，民间融资前置管理缺失，各地出于不同目的的政策鼓励导致行业野蛮发展经营环境恶化，加上非集联席及处非的监测打击模式是P2P危机产生的原因所在。