贺雪峰：国土空间规划的几个问题

　　一、

　　国土空间规划如何编制，涉及到对未来中国城市化道路的判断。当前中国正处在史无前例的快速城市化进程中，城乡关系也正在激烈重组。中国城市化的走向和独特道路是编制中国国土空间规划的前提，而好的国土空间规划编制又有助于实现中国高质量的城市化，从而更好地服务于中国现代化建设和中华民族伟大复兴事业。

　　当前编制国土空间规划，首先要对中国城市化道路有清醒认识。

　　在改革开放之初，以乡村工业化为主要内容的乡镇企业的异军突起，改变了中国经济城乡结构，农民离土不离乡，进厂不进城的就地工业化和城市化似乎是可能的，以小城镇为中心、不牺牲农村、城乡发展相对均衡的发展模式被广泛期待与认可。不过，到了上个世纪九十年代，因为乡村工业存在难以克服的面源污染，以及乡镇企业产权不清，在中国进入买方市场阶段产品市场竞争力不足，而纷纷关闭。乡镇企业最为发达的苏南地区在上个世纪九十年代进行了十分彻底的乡镇企业改制。利用良好的工业基础，苏南开始广泛招商引资、发展基于外资的制造业，珠三角地区利用全球产业转移机会大力发展“三来一补”企业，浙江以家庭作坊为基础发育出具有活力的民营企业，在进入新世纪之后，仍然保持了强劲发展势头，从而在东部沿海地区形成了一个以制造业为基础的沿海城市经济带，在沿海城市经济带内的很多农村实现了就地工业化，农村城市化了。

　　相对说来，在广大的中西部地区，随着上个世纪九十年代乡镇企业的关闭，中西部地区乡村工业化戛然而止，中西部地区农民开始远离家乡，进入沿海地区和大中城市务工经商。中西部地区广大农村不仅青壮年劳动力进城了，而且进城农民开始在县城买房，留守农村父母将有限的农业剩余用于支持子女进城，农村进一步衰落。

　　显然，东部沿海城市经济带的现在并非中西部农村地区的未来。当前中国经济结构大体表现为沿海城市经济带和中西部以省会城市为代表的经济增长极，中西部农村就地工业化和城市化已无可能。

　　不仅中西部农村(乡村两级)已无就地工业化和城市化的可能，而且县域经济发展的空间也已十分有限，县城产业多集中为消费性产业，缺少制造业的支撑，就使县城很难创造出足够多的就业机会，县城发展就主要靠外出务工农民工返乡购房，而农民工即使在县城买了房子，却因为县城缺少就业机会而很难住得下来。也因此，大多数中西部县城可能只是农民进城中间过渡的一站，而非终点。

　　东部地区与中西部地区发展差异最显著的表现就是绝大多数百强县集中在东部沿海发达地区，中西部地区往往仅有个别特殊县市进入百强县，这些中西部特殊县市多为中西部资源型、省会城市近郊县市。珠三角地区进入百强县的也比较少，原因只是珠三角城市化太快，以前的百强县都已经改为市辖区，退出了百强县的统计行列。正如前述，东部地区乡村工业化、就地城市化不再可能是中西部地区的未来一样，几乎以全域城市化为条件所形成的东部沿海城市经济带的百强县也不是未来中西部地区县域经济的未来。中西部县域经济已经失去了全域工业化和就地城市化的可能性。

　　二、

　　既然中西部地区县域不再可能复制东部地区全域工业化和就地城市化的模式，中西部地区的城市化就是农民脱离土地进入城市的过程。我们要仔细研究农民进城的过程。对于国土空间规划来讲，中西部农民进城中的几个特点值得重视：

　　第一，农民进城并非全家同时从农村搬迁进入城市，而有一个慢慢甚至长期与城市接触适应的过程。农民家庭中先是年轻子女进城务工经商，父母仍然留村务农。子女在城市务工经商有了积蓄，开始在城里(通常是县城)买房，并将父母接到城市居住养老。不过，老年父母一般都不适应城市生活，而愿意在农村居住，种点田，搞点庭院经济。甚至进城农民自己年老了也愿意回到农村养老。也就是说，农民进城往往只是农民家庭中的一部分人进城，而会有人留守农村。也正是这个原因，虽然大量农民进城了，农民家庭全家进城的却并不多，农民在农村的住房中仍然有人居住，农村宅基地对农民仍然很重要。

　　第二，农民进城也是一个艰难的过程。一方面，农民进城了，他们收入的提高可能相对赶不上城市消费支出的增加，因此普遍出现了留守农村的父母用农业剩余支持进城子女的情况;另一方面，农民进城了，他们却未能在城市获得稳定就业、收入和社会保障，他们可能进城失败，因此他们要保留农村退路，这个意义上讲，正是农村这个退路为农民进城提供了胆量，提供了出发点，提供了基础和支撑，而非反过来农村成为农民进城的拖累。城市和乡村之间不是对立的关系而是互补的关系。

　　第三，农民进城必须要有就业。城市只有好的基础设施和公共服务，是不可能让进城农民安居的。目前中西部县城具有远好于村庄的基础设施和公共服务，尤其具有对农民十分重要的教育资源。中西部县城最大的问题是缺少就业机会，因此，即使在县城买房的农民也不得不仍然到沿海地区务工以及不得不保留农业生产经营。

　　在县城仍然缺少就业机会的情况下面，乡镇一级搞房地产开发，吸引农民上楼，以及山东合村并居将农民集中到一起上楼居住，这些居住点既缺少二三产业就业机会，又不方便进行农业生产，这样的集中居住点就必然会遭到抛弃，很快就变成一堆建筑垃圾。

　　第四，当前农民进城还有两种十分普遍的方式，一种是通过考大学进城。考取大学，在城市工作，娶妻生子，再接父母到城市共同生活，全家就进城了。不过，父母是否适应城市生活及是否愿意到城市生活却不容乐观。实际上，绝大多数父母宁愿留在村庄养老也不愿进城与子女共同生活。住几天是可以的，时间长了感觉像坐牢一样。另外一种是婚姻进城，即农村娶媳妇必须在县城买房子。这样一种婚姻进城，只是在县城买了房子，却并没有解决就业问题。甚至越是在县城买了房就越是要依靠县城以外的收入，到沿海发达地区务工经商，以及留在农村从事农业生产，这都是生产性的有收入的，县城则是消费性的。

　　第五，农民进城也还有一个由县城到地市甚至省会城市的过程。县城往往只是农民进城的中转站而非终点。

　　第六，从过程来看，农民进城是一个漫长、艰难、复杂的过程。农民进城绝对不是一个简单的将农村的家搬到城市的过程，而要在城乡之间不断往返，城乡关系因此变得极为复杂。总体来讲，城乡之间是互补的关系，是相互嵌入的关系，而不是相互对立的关系。从结果上讲，农民进城需要一个很长的历史过程才能尘埃落定，也许还要二十年甚至三十年，中国才能完成城市化。

　　三、

　　农民进城的以上六个特点对于国土空间规划来讲，有以下几点重要启示：

　　第一，村庄对农民很重要。即使看起来大多数农民已经进城了，却仍然有大多数农民家庭在农村生活，这个农民家庭不一定很完整，可能主要是留守农村的中老年父母，这个农民家庭却仍然十分重要：一方面农村为所有仍然生活在其中的中老年人提供了收入和意义之源，提供了庇护之所;一方面留守农村的中老年父母仍然在支持进城打拼的子女，减少对子女的拖累，增加子女在城市的积蓄。也是因此，在未来很长一个时期，村庄仍然要存在并且仍然十分重要。千万不要动辄想去消灭村庄。村庄的消失是一个长期的过程，也应当是一个自然的过程。为什么我们总是急于迅速消灭村庄?急于将农村宅基地复垦为耕地?难道我们不是一直在进行耕地退耕还林、还草、还湖且大量耕地都存在着普遍的季节性抛荒吗?

　　第二，一定要防止在巨变时期的乱作为，最典型的是当前史无前例向农村投入的各种资源。这些资源试图打造一个美丽乡村，不仅国家投入资源，引进社会资本，而且动员农民投入资源，结果却往往是农民仍然要进城(因为村庄缺少二三产业收入机会，无法为所有村民提供收入)，国家投入和社会资本的投入打了水漂。本来农民正在进城，农户家庭策略往往是保留一个最低限度的农村退路，而将所有积蓄用于在城市开辟商业机会，现在却可能被迫修建一个花费不低的外观看起来不错的农村住房，这样就造成了农民不必要的两头投资，浪费了社会资源。

　　第三，在农民数量仍然庞大，农村地域无比广大，城市休闲消费乏力的情况下面，全国农村都开展的以乡村旅游为代表的一二三产业融合，显然没有前途。即使某些具有区位或环境优势的农村适合发展乡村旅游，也应当是当地农民与社会资本的事情，政府不应过于关注更不应过多投资。

　　第四，中国经济增长极在城市，甚至主要在地市级以上城市，中西部县以下地区经济成长机会比较少，农村人口大量向县以上城市聚集是必然规律，因此，所有逆向的对县以下产业规划都要警惕，试图将农民留在县以下的规划是方向性错误。

　　四、

　　小结一下，关于国土空间规划应当有以下几点结论：

1、要保留住现有村庄，不要随便撤并村庄，即使这个村庄已成空心村，这也应当是一个自然而然的过程，不要人为去提前消灭村庄。

2、不要打农民宅基地的主意，宅基地就是一块用于建房子的荒地，而不是一块可以长出真金白银的神奇造币机。

3、不要打造田园综合体，不要用政府资金打造乡村旅游。产业的事情都要交给社会和企业以及农民自己。

4、要警惕中西部县城的宏伟规划，要减少县城不合理的巨额融资权力。

5、要防止村庄和县城之间的房地产投资，要防止农民在村庄和县城之间的地方上楼，因为这些地方没有就业，甚至缺少基本公共服务。这些地方的上楼只不过是产生建筑垃圾。

总之一句话，在当前中国快速城市化阶段的农村发展策略应当是稳健的保守的，不能折腾。

　　2020年8月18日上午