贺雪峰、桂华：资源下乡背景下的基层治理重塑与改进

　　摘要：在全面推进乡村振兴的进程中,国家通过持续的惠农资源投入来提升农村基础设施质量和公共服务供给水平。资源下乡在显著改善乡村面貌的同时,重塑了基层治理的底层逻辑:基层治理转变为主要完成上级行政任务,之前向内动员以村民自治为主要方法的治理模式难以持续,一些地方的基层工作出现了形式主义问题。如何优化资源下乡方式,促进国家资源输入进一步向基层有效治理转化,是振兴乡村和推进乡村治理现代化的关键。资源下乡不能转变成政府包办农村事务,一个具有活力且组织起来的村庄是基层有效治理的前提,也是国家治理现代化的基础。构建国家资源分类投入方式,将下乡资源中的相当一部分用于群众动员,不仅可以增强基层治理能力,而且可以回应“发挥人民群众积极性、主动性、创造性”的新时代命题。

　　关键词：基层治理；资源下乡；形式主义；群众动员；有效治理

　　一、问题的提出

　　党的二十大报告指出:“全面建设社会主义现代化国家,最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”全面推进乡村振兴作为构建高质量发展格局的重要举措,依托“农业农村优先发展”的政策思路,其中,如何将自上而下的国家资源输入转变为农村的基层有效治理是关键。中国是传统农业大国,在很长的历史时期,国家与农民的关系建立在汲取资源的基础上。近年来逐步扩大的惠农资源投入,历史性地改变了国家与农民关系,进而改变了乡村治理的底层逻辑。

　　资源流动是认识国家治理的基本线索,国家向农村输入资源内含着国家对乡村秩序的规划,乡村组织承接资源输入后要代表国家完成基层治理目标。但是,乡村组织有自身的实体性和利益选择,资源下乡后,乡村组织并不能确保不折不扣地执行国家任务。本文重点研究资源下乡及其代表的国家治理力量下沉对乡村治理的塑造,以及乡村组织如何借助资源输入来达成自身的目标。

　　控制一定的资源量是国家治理的必要基础。理论上讲,从外部获取资源有助于系统良性运转,流失资源的系统则容易出现不稳定。然而,基层治理体系运行不仅与资源输入输出数量有关系,还与输入输出的具体方式有关系。过去一段时期,资源下乡不仅直接改善了乡村面貌,还推动基层组织调整和基层制度创新,但在此过程中,农村基层治理的某些领域也出现了较为普遍的形式主义现象。农村基层形式主义与国家资源下乡的具体方式有关。深入资源使用过程来看,当前乡村工作中存在最为突出和普遍的问题是群众参与积极性不足,基层治理活力未被激发。优化国家资源下乡方式,激发农村基层自治能力,形成一个与强国家相适配的强基层,是通向基层“有效治理”的必由之路。

　　资源下乡要在既有的行政层级和制度框架下完成,学术界围绕着资金专项化分配这一财政形式展开较多分析。这类研究呈现不同层级政府和乡村竞争控制涉农项目资金的行动策略,分析项目管理制度随着资源分配渗入国家治理各个方面的逻辑,展现资源下乡过程的复杂性。这些研究多聚焦资源管理形式,且主要关心国家资源在行政层级中的流动,对村庄以下环节的分析尚不充分。事实上,在资源下乡构建起的国家与农民关系中,农民不仅是“政治”主体和作为农业农村优先发展的政策对象,还是乡村治理的实践主体。在乡村治理中,农民具有分化的利益诉求、不同的公共意识和因时因地的行动能力,乡村治理的实践性产生于农民的能动形态。

　　下乡资源的转化效率除了要从公共品供给效率上衡量之外,还要从资源投入的治理效应上考察,即在改善农民直接福利之外,资源下乡能否向动员群众、凝聚民心、提升村庄自组织能力转化。伴随农业税费的取消和惠农资源的扩大投入,国家与农民的关系在基层治理上产生了两个后果:一方面取消了农民承担的税费责任;另一方面因为农民不再承担对国家和村社集体的税费负担,缺少了在基层公共品供给中的发言权和决定权,而国家投入资源进行乡村物质面貌建设和乡村治理能力建设,离不开农民的积极参与。本文从资源下乡作为政策背景、资源下乡影响基层治理过程和资源输入构成乡村有效治理条件三个不同层面,讨论资源输入转变为基层有效治理的实践路径。

　　二、国家治理视野中的资源下乡

　　资源下乡属于财政支出的特定形态,其背后包含着国家对“三农”工作的整体定位。从资源汲取到资源输入的乡村治理转变显示出国家治理的总体转型。2006年国家全面取消农业税及其他专门面向农民征收的费用。农村税费改革之前,村一级不仅要协助政府从农村汲取资源,还必须筹资筹劳建设农村基本公共品,且控制村庄集体经济组织。取消农业税以后,国家不仅取消了专门面向农民的收费和集资,而且取消了“积累工和义务工”,之前搭车收取并主要用于村庄基本公共品的“共同生产费”也被取消,如集体灌溉收费。农村基本公共品由农民自主供给转变为由国家供给为主。

　　农村税费改革初期,国家向村级直接转移支付的资金相当有限,且主要用于支付村干部报酬和日常办公,农村基本公共品供给出现“断档”。为解决农村基本公共品供给不足的问题,国家出台通过“一事一议”筹资筹劳建设农村公共事业的办法。“一事一议”设计国家承担一部分、农民自己承担一部分,实际操作时,在“多予少取”的政策背景下,农民不愿意承担公共事业缴费。因而,全国很多农村地区“一事一议”在执行中走了过场,维持农村基本生产生活秩序的公共品供给出现了衰退。

　　为解决农村基本公共品供给难题,国家持续增加向农村的转移支付:党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村;2008年开始,国家通过财政奖补的办法为农村提供公益事业建设资金;党的十八大以后,国家加快城乡基本公共服务均等化供给,在农村电网改造、小型农用水利建设和管护、网络覆盖、乡村道路硬化、农田整治等方面加大投入力度;党的十九大以来,中央提出实施乡村振兴战略,国家进一步加大对农村的资源投入,农村环境整治、美丽乡村建设、高标准农田建设等项目广泛实施。除以上带有较强硬件特征的农村基础设施建设以外,还有众多其他形式的国家转移支付项目,如新型农村合作医疗制度逐步向农村居民覆盖,新型农村社会养老保险的试点和施行,国家加大扶贫攻坚力度,实施精准扶贫。

　　农村税费改革以来的政策调整,改变了持续上千年的国家与农民关系及其基础上的基层治理传统,农民不仅不再向国家交纳税赋,而且基本上不再承担乡村公共事业建设的资金,乡村治理进入资源分配阶段。从资源提取到资源输入的转变至少包含了三重内涵。首先,资源下乡构成乡村治理的整体性政策背景。我国经济持续增长为国家财力不断提升奠定了基础,资源下乡规模越来越大,“三农”财政支出从税费改革初期的两千亿元增加到当前的两万多亿元。这些构成缩小城乡发展差距、补齐“三农”短板、促进城乡基本公共服务均等供给的资源基础。其次,巨额财政资源有效分配本身构成基层工作的重要内容,资源在落地过程中会塑造出围绕着资源分配与资金使用的基层治理形态。最后,财政转移支付是缩小城乡发展不平衡的重要手段。国家确定了“强富美”的乡村振兴远景目标,可以预见,资源下乡会继续强化,推动基层治理体系建设要充分利用好资源输入这一外力条件。

　　三、资源下乡塑造基层治理

　　国家资源从最初分配到进入乡村的每一个环节,都要按照特定的制度规范完成,下乡资源因而既是一种物质形态,也是一种制度形态。资源下乡不仅显著地改善了乡村面貌,还带动了国家权力下乡,改变了乡村行为逻辑,基层由此形成了一套围绕着资源分配的治理实践样态。

　　（一）资源下乡前的基层治理

　　传统时期,国家能否从农村顺利筹集资源是衡量基层治理是否有效的最重要标准。国家从农村筹集资源,往往会在正税之外产生繁重的摊派,摊派中很大的一部分是用于提供农村基本公共品。传统时期,由于国家没有能力为农民提供基本公共品,随正税出现的摊派具有必然性。在此背景下,国家关心的焦点问题有两个:一是能否将农民的税赋足额收取上来,二是基层社会能否通过自治来维持基本生产生活秩序。农民收入有限,农业剩余有限,国家采取有限治理,这就决定了农业时代的基层治理结构与制度都比较简单,且高度依赖村庄既有社会结构。国家权力不直接面对农户个体,村庄既有社会结构不仅协助国家完成必要的下达任务,还承担了维护着基层秩序的职责。从这个意义上讲,在汲取型国家与农民关系中,连接国家与农民的基层社会结构总是一身二任的:既是国家在农村的“代理人”,又是乡村社会的“当家人”。为降低治理成本,乡村社会保持自治,除非特殊情况,国家一般无力也无意事无巨细地介入乡村事务。这种基层治理结构持续了上千年。

　　新中国成立之后,国家成功地将农民组织起来,农民不仅参与国家建设,还承担起乡村建设责任,同时实现了国家动员能力和农村内生供给公共品能力的增长。这一时期的国家政权建设尽管大幅度加强,却由于国家较难向农村提供全部公共服务,国家权力并未“一竿子到底”,农村社会依然具有一定的自治性。改革开放后,“政社合一”的基层组织面临解体,内生需求激发农民组织起来解决村庄公共事务,自下而上产生出来的村民自治做法,经国家总结、完善和推广,形成了延续至今的“乡政村治”基层治理结构。农村税费改革之前,村民自治的主要功能之一是向农民筹资筹劳和保证农村基本公共品的自我供给。

　　概言之,在资源下乡前的很长时期,乡村治理的总体逻辑是,在完成税赋征收任务和农村保持基本生产生活秩序的前提下,国家权力较少主动地介入基层事务。

　　（二）资源下乡改变乡村行为逻辑

　　资源下乡背后是国家权力下乡。随着资源下乡规模的持续增大,国家介入基层事务的范围不断扩大、程度持续加深。国家基于财力提升和再分配能力的增强,对农村基层采取更加积极的管理手段,借助资源下乡实现国家规划的乡村发展目标。资源下乡及其背后包含的政策目标的实施,使得基层工作深受国家战略意图、制度规范的影响,乡村治理的地方性、社会性弱化,基层治理的国家性增强。

　　资源下乡除了改变基层治理的总体逻辑之外,还影响乡村组织的运转。取消农业税之前,乡村组织在扮演好国家代理人角色的同时,还必须向基层社会下沉,主动回应农民需求,以完成资源动员目标。这使得乡村干部积极关注农业生产和农民生活,使得乡村组织与群众保持着常态化的互动。从治理角度看,占比很低的农业税收取,在基层组织与千家万户农民之间形成了一种“强制式”的制度联系,向农民收税这一工作任务激励乡村干部积极组织农民进行“自我管理、自我服务”。国家向农民提取资源,在基层转化为乡村干部与广大群众的常态化连接,包括统筹农业生产、筹资筹劳在内的农村基层工作依赖动员群众和组织群众,“群众路线”被贯彻于基层治理的各个环节。

　　进入资源下乡阶段后,国家严格限制乡村干部向农民筹资筹劳,由此带来的意外后果是乡村干部开始“脱离群众”;在非必须的情况下,农民也尽量减少与乡村干部的互动。资源下乡替代了向农民收取税费,乡村组织减少了对群众的动员,也减少了与群众的接触,干群关系从过去的高频互动走向了“两不相找”的低水平平衡,这构成基层治理走向“悬浮”的起点。

　　（三）资源下乡带动规则下乡

　　农村税费改革前,国家依靠乡村组织向农民收取税费,容易出现基层搭车收费和借机摊派问题。这一时期,很多地区的县乡村在农业税费收取和分配方面采取了逐层包干制,基层操作空间较大。20世纪90年代中后期,在农业税、政策规定的“三提五统”和“两工”收费之外,对农民“乱收费、乱集资和乱罚款”带来的非常规性负担持续加重,背后折射的是基层对权力的滥用。取消农业税之后,国家不再依靠基层向农民收税,乡村组织也就无法借机摊派。作为税费改革的配套措施,不少地区推行了“乡财县管”和“村财镇管”制度,乡镇从独立的财政预算单位转变成县财政下派的核算单位,村级集体收入和上级拨款由乡镇代管,村级开支采取经乡镇审批后的报账方式。规范化的财政制度和严格的资金管理办法约束了乡村政权和基层组织的收支行为,搭车收费的制度条件被取消,基于乱收费和乱开支的各种制度外行为得到遏制。

　　避免资金预期目标偏差是国家分配资源时必须解决的问题。资源下乡是国家规则对基层治理的嵌入过程,基层组织承接国家资源输入的前提是遵守自上而下的规范性制度。从基层角度看,管理、分配和使用这些数量庞大的下乡资源,不只是财政部门的专项工作,还构成乡村其他工作的制度基础,即凡是涉及国家资源使用的基层工作都要纳入规范化管理,财政制度和资金管理构成乡村组织运转的硬约束。目前,农民自筹资金在乡村公共事务开支中所占的比例很小,基层工作开展离不开国家资源投入,这使得伴随着资源下乡而来的各类规范制度渗透到基层组织运转的全部环节中。高度程序化、规则化的资金管理制度,通过资源下乡融入乡村体系之后,重塑了基层工作方式和工作流程,推动乡村治理走向规范化和程序化。

　　总之,资源下乡深刻地改变了基层治理逻辑,无论是在物质供给还是在制度改进方面,资源输入对于基层治理都具有积极意义。取消农业税后国家与农民关系的调整使得基层干群冲突减少,“农村真穷、农民真苦、农业真危险”的局面被扭转,亿万农民脱贫,小康社会全面建成。一段时期的国家资源下乡,在基层产生了巨大效果。

　　四、资源下乡中的基层形式主义

　　资源下乡大幅改善了“三农”局面,同时,在基层治理中也出现了一些不适应症,其中最为典型的问题就是一些地方的基层治理中出现了多种类型的形式主义。

　　（一）资源监管带来的基层形式主义

　　无论通过何种方式向农村转移资源,国家都要监督资源使用效率。取消农业税前,农村基本公共品供给主要靠向农民筹资筹劳。向农民筹资筹劳决定了村庄公共品与村民利益的紧密联系,农民承担公共品供给成本,直接参与公共品建设过程,关心公共品供给成效,对资源的使用进行主动监督。资源下乡后,自上而下的国家资源进村落地,由于不向村民筹资筹劳,基层治理中的群众监督逐步弱化。

　　国家资源进入乡村以政府监督为主,每一笔项目资金落地时都包含着自上而下设定的目标、规范和要求,基层要按照上级标准使用资源。但是,我国农村地域广大,不同地区情况千差万别,农民的需求也各不相同,自上而下的项目落地必然遇到各式各样的特殊情况,资源落地需要因地制宜,因地制宜也就意味着允许基层变通地执行国家政策。然而,一旦允许变通,因地制宜的项目落地就可能带来操作者的设租寻租以及地方政府借机追求利益最大化的问题。资金管理部门必须优先考虑资金使用规范问题。

　　以国土整治为例,为了巩固农业基础和保障粮食安全,“十三五”期间我国规划投入各类资金1.7万亿元用于土地整治,国家“十四五”规划将“规范开展全域土地综合整治”纳入乡村振兴重点行动。为防止基层设租寻租,国家强化和细化项目管理规范,制定了详尽的财政资金使用和工程实施标准和程序,在土地整治工程落地过程中,主管部门要求地方严格按标准与程序操作,并对所有环节留痕,以便于检查监督。如此一来,土地整治的资金投入在基层就转化为一套程序严格、办事留痕的项目招标、施工、监理等事务;且下乡资源越多,这套程序带给基层的事务和约束越多。缺乏变通导致国家资源投入千差万别的农村时变成了一些地区项目的“硬落地”,常见的情况是基础设施不配套,或不符合当地农业生产的实际要求。

　　在规范管理的制度条件下,基层干部作为被监督对象,很多时候是站在“避责”而非追求资金有效使用的角度,按照外在标准与规范程序机械地执行或配合执行各种制度规范,并通过“办事留痕”来回应上级检查。项目“硬落地”造成资金使用效率不高的问题,产生问题后,资金管理部门通过更加严厉和复杂的制度要求基层干部。这样一来,资源下乡引发上下级之间监督与反监督的博弈,实质工作之外的资源消耗迅速上升,在一些地方产生了一些形式主义应对的消极现象。

　　（二）行政考核带来的基层形式主义

　　资源下乡使得乡村工作被深度整合到行政体系运行中,之前以群众自治为基础的相对向内的基层治理,转变为向外且向上的过程。资源下乡经由不同部门完成,多个部门控制着下乡资源,且每个条线并非只有一个惠农项目,这些项目都要规范化地落地,基层面临着“上面千条线、下面一根针”的问题。从基层角度来看,自上而下的任务安排,经历了由硬到软、由实到虚的变化。在资源下乡规模较小的时期,项目设置从农村最短板处入手,上级安排的多是硬任务、实要求;随着资源输入规模的扩大和乡村硬件条件的改善,各种软性的较难进行精确考核的任务也安排布置下来。

　　在整个国家治理体系中,结合着资源下乡和任务下达而来的指标化考核,成为推进基层工作的基本方法。东部某乡镇2022年度针对村级工作的考核细则显示,村干部要完成44大类常规工作、1大类加分工作、1大类一票否决工作、6大类差别化工作,考核主体涉及综治、农业农村、水利等近20个上级部门,村干部承担小类事项数百个。同期,中部某乡镇对村级的考核分为24大项、200多个小项。每一项国家资源都包含着特定的任务安排,资源下乡因而带来针对这些具体任务的指标设置和考核安排。在工作内容上,取消农业税之前,乡村干部承担税费收取、农业统筹生产等少数中心工作,随着下乡资源的增多和乡村建设标准的提高,上级考核逐步由考核硬指标、“实工作”扩大到考核软指标、“虚工作”。比如,针对一些地区出现的偶发性小概率恶性事件,涉及责任的主管部门通常会下发紧急通知,要求基层全面排查和整改防范。基层干部反映说,这类“一人生病全国吃药”的情况越来越多。相对来讲,硬任务、实工作比较容易考核;一旦任务“软化”,比如向农村的输入资源由基本公共服务供给扩展为农民建设美好生活,容易出现考核不准的问题。人财物有限的基层组织无法认真完成上面“千条线”所安排下来的全部任务,为了应对各种考核指标,就只可能对一部分非中心工作采取应付的态度,形式主义因而泛滥。

　　（三）同级竞争带来的基层形式主义

　　取消农业税之前,资源汲取是乡村组织的中心工作,只要乡村组织按时完成国家任务,基层治理不出事故,粮食安全有保障,地方政府的“三农”工作即可达标。进入资源下乡阶段后,国家积极建设乡村,“三农”工作对于地方政府具有了政绩意义。各个涉农条线通过资源分配调动基层政府的积极性,对基层政府执行国家政策的情况进行考核和排名,基层政府积极开展农村工作创建,以形成经验、提升排名,竞争上级的“注意力”。

　　随着资源下乡的规模扩大,国家对基层政府考核的要求越来越高,而且考核范围不断扩大,考评指标越来越变成综合指标。综合指标大概包括两个方面:一是基础性的要求顺利完成上级布置的任务,保持“不出事”;二是创新创建,是指每个地方区别于其他地方的求新求异工作。基础性任务属于规定动作,考核标准统一;创新创建是自选动作,一个好的经验可供其他地方借鉴,具有政策上的巨大意义。创新创建工作构成加分项,基层政府可通过积极创建加分来使考核排名靠前。

　　综合性考核既是对上级交办任务完成情况的测量,也是同级政府之间横向比较的依据。基层政府承接下乡资源后,首先要落实上级的任务安排,完成规定动作。然而,被动完成上级任务还不够,基层政府不仅要完成基本任务,而且要在完成任务中创造出新鲜经验,以及在完成任务以外自我加码做出工作特色,只有这样才能在同级竞争中脱颖而出。落实下乡资源既是基层政府必须完成的任务,也构成基层创建的资源条件,为其提供与同级竞争时“弯道超车”的手段。在同一个县市中,有的乡镇可以创造经验,这个乡镇的干部就更可能获得晋升机会,不同县市间也相互“比学赶超”。在地区之间,越是能创造出特色经验的省份,就越是容易获得关注,吸引全国其他地区来学习。

　　随着资源下乡规模的扩大,创建工作从“例外”变成了常规,甚至进一步变成上级推动下级的一般工作机制。为了获得综合排名靠前的考核成绩和应对上级观摩检查的压力,各级政府就必须精心选择项目,集中资源打造“亮点”,并将“亮点”包装成一般工作经验;结果是大量的下乡资源被创建活动裹挟,基层创造出很多形式多样实际上却不具备推广价值的“经验”。

　　（四）财政资源密度带来的差异

　　额外的资源输入为基层政府提供了打破常规工作状态的条件。比较全国不同地区,财政资源充沛的地方政府更有能力向基层延伸任务,造成这类地区的基层政府更加繁忙,基层形式主义问题也更加突出(见表1)。

　　每一项自上而下的工作下达,都需要投入资源。在财政资源充沛地区,各项工作都可以得到比较好的落实,尤其是一些不构成中心任务的条线工作也可以获得资源支持,变得活跃起来。地方政府将充沛的财政资源分配到不同部门,几乎所有掌握资源的条线部门都向基层政府布置任务,结果是基层机构变得越来越庞大,创建投入越来越多,软指标也被硬考核,不仅少数中心任务要认真完成,非中心任务也会被认真应对。而财政资源薄弱地区的基层政府,除上级安排的政治性很强的中心任务必须认真完成以外,一般性任务就只能被动应付,形式上做得粗糙,县市了解这种情况但也不得不默认这种粗糙的应付。

　　基层政府投入资源除了针对直接目标之外,还存在横向竞争的动力。基层政府通过横向比较来区别先进与后进。在同一个综合考核单元中,如某个县市,财政资源充沛的乡镇的创建活动会变成其他乡镇的压力,其他乡镇不得不模仿。同理,同一个省的县市之间,甚至各个省区市之间,都会形成经验创建及其诱致扩展。财政资源密集地区的基层政府,在投入资源为农民提供基本公共服务之余,有能力开展更多的创建活动,集中资源打造亮点并创造先进经验。财政资源薄弱地区的地方政府学习财政资源充沛地区的“先进”经验,将有限的财政转移支付用于打造亮点,挤占了当地的资源空间。以基层网格治理为例,东部地区运用这套体系较好地回应了外来人口登记管理和服务的问题,而中西部人口流出地区因为村庄事务稀薄造成网格空转现象。近年来,相当一部分乡村治理的工作方法来自财政资源密集地区的“创建经验”,可能的后果是:相当一部分原本优先用于基本公共服务供给的国家资源被卷入地方政府的创建竞争中,财政薄弱地区的地方政府被财政充裕地区的积极创建行为带偏。

　　综上所述,农村情况千差万别,基层治理事务琐碎且不规则,国家资源经过漫长的行政链条输送到基层,不可避免地出现政策目标与基层实施结果之间的巨大错位。在资源下乡过程中,国家不断调整政策,试图通过更加标准、严格的办法来让基层政府更有效地执行政策,基层政府就不得不接受上级部门越来越多的控制、检查和监督。这样基层治理的主要注意力就转移到按上级要求完成任务和应对上级检查方面,对真正重要的基层实际情况却缺乏充分考虑,更不可能有效开展符合当地实际的群众工作。总之,国家资源下乡改善了乡村面貌,但造成了基层治理行政化色彩的强化和基层自治活力的丧失,一些地方的基层治理出现了形式主义;国家资源下乡与落地也难以做到因地制宜,造成相当程度的资源浪费。

　　五、资源下乡条件下的行政与自治边界

　　资源下乡背景下,基层活力不足与资源输入方式有关。国家资源以规范化的形式落到乡村,存在两方面的困难:一是乡村社会具有不规则性和差异性,国家权力的全方位进入,会造成自上而下标准化的国家治理与千差万别乡村社会形态的衔接困难;二是地方政府事无巨细地介入村庄事务,会消解基层自治空间。

　　深入资源下乡过程会发现,财政资金投入秉持“管理主义”导向,在落地环节尽管免受各种“人为”因素的干扰,但忽视了对农民的有效动员。行政权力和国家治理一直延伸到农户家门口,会遇到农民的各种“不合作行为”。一些农民借惠农项目落地与政府反复博弈,在国家权力的“毛细血管处”“打游击”。国家正式体系应对这些弥散的“不合作行为”左右为难。为保证项目按时完成,项目实施者很多时候不得不通过“摆平”的方式满足农户的特殊要求,而每一次“摆平”行为都会激起更多的潜在不合作,国家资源投入在与农民接触的微观环节出现了梗阻。

　　农村事务既复杂又不规则,在不同地区资源条件差异巨大且事务高度不规则的情况下,国家不应包办基层事务,而应在国家与社会之间划分边界,尤其是合理划定责任。国家为农村提供基本秩序,超出部分则引导村庄自主供给。进言之,资源下乡要与农村事务分类结合起来。农村基层治理可以划分为以下三个层次(见表2)。

　　第一层次是提供基本秩序,包括基础设施建设、基本民生供给和公平规则维系等。这类事务属于底线事务,是农民生产生活所必需的公共服务,体现国家和政府的基本职能,彰显社会的公平性和包容性。基本秩序供给采取兜底原则,国家承担主体责任,村级组织作为国家的“代理人”,要配合完成政府下达的行政任务。

　　第二层次是追求发展秩序,即超出农民生产生活基本需求、具有发展性质的农村公共治理,如村庄环境宜居、乡风文明、村庄集体产业发展、村社分红等。这部分事务具有差异性,有些村庄有条件实现更高标准的生态宜居、乡风文明及有效治理,农民不仅可以组织起来共同建设自己的美好生活,还有能力整合国家和村庄资源以谋取进一步的发展,国家资源投入能够起到“四两拨千斤”的效果;有些村庄则“搭便车者”众多,不少村民试图从国家和集体中索利,这样的村庄在保障基本秩序之外,不具备特别发展的条件,高标准村庄建设的成本很高。追求村庄发展秩序不属于兜底性质,国家应该扮演规划、引导和启动的角色,使农民以组织化的形式承担主体责任。村庄发展型事务鼓励农民进行形式多样的探索,国家资源投入采取竞争原则。

　　第三层次是农民对美好生活的个性化追求。农民追求个体美好生活具有私人性,这类事务实行各尽所能、各显神通的原则;每个人自己定义美好生活的标准,在享受美好生活权利的同时,也要承担追求美好生活的成本。努力才有回报,成本与收益由行为人承担,这是市场原则,也是主体性原则。以农民共同富裕为例,实现这一任务目标的首要原则是“鼓励勤劳创新致富”,坚持“幸福生活都是奋斗出来的,共同富裕要靠勤劳智慧来创造”。在促进农民共同富裕的过程中,国家提供公平的市场环境和平等的社会机会;在此之上,增加收入和增进能力主要靠农民自己努力,任何人都不能代替。即在市场条件下,政府为最低收入农户提供基础生活保障,却不能保证每个人都获得超过基本秩序的高标准生活条件。

　　在资源有限的条件下,国家优先承担保障基本秩序和维系社会公平规则的责任。从村庄来看,还有大量超出基本秩序标准的公共事务,比如更高标准的乡风文明和生态宜居、集体经济组织在满足农业统筹生产功能之外的村庄经营分红,这些属于基本生产生活秩序达成后的福利增加。这些通过村庄竞争性发展所产生的公共福利,仅靠个人无法实现,必须依赖村庄集体行动。具备集体行动能力的村庄,可以通过整合人财物参与市场竞争,争取额外发展,进而获得更加宜居的生活环境。在发展型事务方面,国家承担着有限责任,政府通过适度差异化的资源投入可激励不同村庄“比学赶帮超”,有利于激发村庄内生合作能力,实现国家责任有限性与农民主体性和能动性的耦合。由于不涉及底线公平和兜底保障,发展型事务允许反复探索,农民可以向其他发展好的村庄学习合作经验,从自身吸取教训,集体行动能力在实践中逐步提升。合作带来了发展秩序和福利增加,这反过来会引导更多村庄通过集体行动去追求底线之上的高标准秩序,建成美丽乡村,实现生态宜居、治理有效和乡风文明,达到以农民为主体的乡村振兴。

　　当前,国家资源在下乡过程中缺乏对村庄治理的分类,倾向于事无巨细地将基层事务包办下来,政府既在基本秩序领域兜底,也在发展秩序甚至私人生活方面承担过重责任,出现了责任“泛化”。政府责任“泛化”进一步衍生为村级工作中的行政“泛化”,使得基层治理出现行政对自治的替代。然而,自上而下的行政力量不可能有效应对繁杂、琐碎且复杂的农村事务。为了确保国家责任落地,政府采取各种管理到底的手段,村级工作转变成主要是完成乡镇政府布置的任务、配合乡镇政府中心工作、迎接乡镇政府检查、接受乡镇政府考评,并由乡镇政府来进行奖惩。伴随着资源下乡,行政权力一直延伸到农户家门口,乡村治理从简约走向复杂化,一些地方的基层形式主义随之发生。

　　总之,在资源下乡和国家主导能力强化的背景下,基层治理应当建立在不同主体分担责任的基础上,坚持村庄秩序分层,划分国家、集体和个人在不同层次事务中的不同责任,在基本秩序领域实施国家兜底,引导和鼓励农民组织起来追求村庄发展秩序,倡导和支持农民追求个人美好生活方式。在资源下乡过程中,倡导政府与农民合作,构建行政与自治的合理边界,是实现基层有效治理的前提。

　　六、资源下乡方式优化与基层治理改进

　　借助财政手段向农村转移资源彰显了我国财力集中的制度优势,资源下乡向有效治理转变的前提是激活村庄。村级治理不能行政化,要坚持农村事务分类治理,实现群众动员。

　　（一）激活村庄是改善乡村治理的前提

　　基层秩序是国家、农民集体和个体农民共同参与的结果。当基层政府将行政和服务事无巨细地推到农民家门口时,会造成村庄这个中间地带的消失。失去村庄这个中间地带,农民难以组织起来,也难以形成真正基于农民需求、由农民参与、被农民珍惜的灵活有效的农村公共服务供给体系。在国家资源输入和基层治理效能之间,存在的关键环节是组织农民,为农民建立表达诉求和参与集体行动的制度化渠道,使之作为基层治理主体建设村庄和创造美好生活。

　　在资源下乡的背景下,激活村庄可以做好以下五个方面的工作。第一,划分治理责任,给予基层自主治理空间,避免政府责任泛化,鼓励农民自己组织起来解决非兜底性的发展型事务。第二,强化基层群众自治,“健全基层党组织领导的基层群众自治机制,加强基层组织建设,完善基层直接民主制度体系和工作体系,增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效”。第三,村民自治离不开国家资源支持和党建引领。在资源下乡背景下,党建引领的关键是深入群众并发现群众的真正需求,引导和组织群众对接国家资源,利用资源输入强化基层自我组织能力。第四,充分发挥农村集体经济组织优势,尤其是土地集体所有制优势,利用村庄熟人社会的特点,充分发掘乡村社会性资源,发扬“德治”。第五,改进基层考核方式。当前,大部分地方政府都对村庄工作实行高质量发展的综合考核,将村庄工作分项打分,各项得分相加形成综合得分进行综合排名,实行末位淘汰。问题是,基本秩序兜底和超出基本标准的乡村建设存在目标层次的差异,不同性质工作要区别对待。兜底性事务和基本公共服务可由政府结合当地实际列出清单,由国家资源保障供给,村庄配合。基本秩序建设重在打基础、补短板、保底线,乡镇对村庄的考核可只罚不奖,即对没有按时保质完成清单任务的,采取责罚措施。高标准乡村建设与乡村发展,引导村民通过群众自治自主解决,政府实施以奖代补,考核时可以只奖不罚。至于农民追求更高品质的私人生活,国家可在政策上倡导并投入一定资源引导建设公序良俗,不必通过行政方式强行推动。

　　（二）实施村庄事务分类治理

　　结合村庄事务分类来看,资源下乡效果不理想有三方面原因。一是投入目标上的“层次”偏差。调查发现,基层政府落实乡村振兴战略时普遍存在着高标准导向,倾向于将普惠性资金整合到少数村庄,很多地区投入数百万甚至数千万元资金打造个别示范村,大量建设发展型项目,外观好看却不实用。这类投入并不是必需的,不可能做到普惠,更无法起到示范带动作用。二是投入机制问题。诸多与生产生活密切的公共服务由政府包办供给,农民形成“等靠要”思想。三是公共服务标准化供给问题。政府直接提供公共品,为了实现监管和考核,通常采取标准化的供给方式;但是很多农村公共事务不规则,如小型农田水利设施管护、文化活动开展等,很难实行全国统一的标准,落地效果也不易考核,政府直接实施的效果往往不好。

　　以上三方面问题都与政府责任泛化有关,即政府在不应承担责任的领域过度投入,或是政府在不宜直接供给的领域采取包办的方式。基层治理的理想形态是,在国家投入普惠性资源和保障基本秩序的前提下,由农民在不属于国家兜底和不宜由政府直接供给秩序的领域承担主体责任,充分调动农民参与,真正将农民动员到村庄发展型事务建设中来。一种可能的操作办法是,依据农村公共事务性质来设计国家资源下乡方式,对不同类型村庄事务采用不同治理方式,同时提升农村面貌与农民的自组织能力(见表3)。

　　形态规则的基本公共服务,服务内容标准化程度高、服务供给过程容易监督考核,适合自上而下地由国家直接供给,如农村基本医疗和基础教育。第类属于形态不规则的发展型事务,这类事务超出村庄基础秩序范畴且治理过程复杂,如农村集体经济组织参与市场化经营。市场经营行为不易监督,这方面的财政资源投入很容易诱发乡村干部对政府项目的套取,项目实施中特殊主义盛行,资源投入效率无保障。第类事务的规则化程度高,由国家自上而下供给相对容易,但属于发展型事务,超出了基本秩序范畴,不属于国家兜底责任,比如按照星级标准打造村庄人居环境。这类事务消耗的资金量大,无法做到普惠,在地方财力可负担的情况下,允许地方政府因地制宜地开展自主探索,中央财政不承担主要支出责任。

　　形态不规则的兜底性事务,一方面,作为基本秩序范畴,要坚持国家“应保尽保”;另一方面,因为规则化程度低,实践中如果不允许资源落地时进行变通,很容易造成供给与需求的错位,而允许变通又容易发生乡村干部合谋侵占国家资源的问题。也就是说,由国家直接来解决标准化程度低的基本事务,制度成本很高。这类事务涉及面广、形态细小琐碎,很多“村内户外”的公共品都属于这一类,如道路日常维护、水利设施管护、村庄垃圾分类。所以,改进形态不规则的第类公共事务治理是优化资源下乡的重点领域。

　　（三）构建村庄内部治理机制

　　从基层角度看,资源输入属于外部力量,农民与资源的关系直接影响下乡资源的使用效率。在资源输入条件下,通过何种具体制度设计去动员农民,需经过实践总结。

　　鉴于“三提五统”负担重和农村基础设施落后的情况,早在2002年笔者团队曾设计一套“民主化供给农村公共品”的乡村建设方案,并在湖北荆门五个村实施。我们每年为每个村筹集4万元资金,由村民代表会议讨论用于供给村庄最急需的公共品,并推选工程建设小组具体执行。我们设计这套实验的初衷包括两点:一是完善农村公共品供给机制并改善农村基础设施状况;二是借助公共品供给这一村庄公共活动来组织和动员农民,培育村庄集体行动,提高群众自治能力。实验开展了两期,第一期五个村的项目都用于水利设施修建,每年带来的增产增收多于当年投入;第二期实验在三个村庄建设了老年人协会(后在洪湖市一个村建设老年人协会),这四个协会运行至今,显著地增加了当地老年人的精神福利。

　　这项实验带来的启发是,结合一套资金使用规则设置,自外而内的资源投入可以激活村庄治理,并减少外部监管成本;农民参与到公共品供给讨论中,也达成了若干符合村情的公共事务管理规则。在理论总结方面,基于资源条件的差异,可以提炼出村级治理的两种基本类型,即动员型村级治理与分配型村级治理。两类村庄治理所包含的群众动员过程完全不同。资源分配型的村级公共治理活动,不需要取得所有农民的同意,而资源收取要动员每个农民,公共事务常常面临“一致同意”难以达成的困境。资源输入有望打破村庄中“少数决定多数”的困境,让“少数服从多数”原则真正落地。将村庄治理中的提取动员与分配动员区别开来,为我们进一步认识资源下乡问题提供了理论准备。

　　2006年取消农业税之后,乡村治理全面围绕资源输入展开。基层政府更直接地面对资源落地困境,因此,过去一段时期,不少地区在资源分配和资源输入方面进行了积极探索。比较典型的包括成都实行的村级公共服务资金投入机制、北京密云区村级公益事业专项补助资金管理、武汉新洲区的村级“党建经费”投入等。

　　我们追踪并比较各地的探索实践,发现上述几类效果较好的做法的共同之处:通过向村庄输入一般性资源(村庄可以按照程序决定用于公共服务的“活钱”)来激活村民自治,在资源分配过程中充分讨论,形成对村民具有约束力的内生组织机制。资金投入与村民自治结合起来,显著提升了资源使用效率。原因在于,农民以主体身份参与公共事业建设,不仅要精打细算地使用公共服务资金,而且会尽力减少资源耗损,比如项目实施占用农户的土地会按照村规民约合理补钱;村民自发筹集义务工,动员外出乡贤参与建设,做到有钱出钱和有力出力,外部资源投入变为对内部能力的激活。实践表明,政府将一部分下乡资源交由农民自主支配,不仅可以有效地满足村庄内部多元化、不规则、细小琐碎的公共品需求,而且借助资源分配和使用,能够锻造出农民自组织能力。

　　结合我们主持的实验项目和各地探索,我们尝试性地提出一套优化资源下乡的政策方案。这套方案核心是将国家分配能力转化为社会动员能力;在操作层面,基于村庄事务的责任主体划分与农村公共服务标准化程度,可将国家下达到村庄的公共资源分成两类。

　　一类是属于兜底性质且规则化程度高的公共服务资金,如通村道路硬化、新农合、新农保、低保等,国家通过项目化管理实现资金和公共服务直达到村到户,资金下乡效率较高。其余三类公共服务由于标准化程度低或者超出基本秩序范畴,不宜由国家承担或是直接供给,相关资源可以集中起来,按一定规则变成公共服务资金打包到村,性质上从国家资源变成村庄集体资源,在政府监管的前提下,村民经过充分民主程序来自主决定用于村庄建设和发展。具体来说,就是将当前用于村庄公共支出的国家惠农资源划为两大块,第一块是由国家通过项目制自上而下为农民提供标准化程度高的基本公共服务,其余部分作为公共服务资金打包到村庄,支持农民自主供给标准化程度低的基本公共服务和开展高标准村庄建设。

　　结合我们调查到的各地做法与实际效果来看,直接打包支持到村的公共服务资金,以不低于5万元和不超过50万元为宜。按照常住人口1000人的规模计算,5万元打包资金,可满足村庄基本修补需求,防止基础设施毁坏。每年20万—30万元的打包资金投入可以持续改善村庄面貌,逐步实现环境宜居,甚至可以支持村庄产业发展。每年50万元的打包资金足够支持村庄较好地开展普惠性建设。因为每项资金开支都要经过村级民主程序并接受政府监管,当打包超过50万元时,基层就存在较大资金监管压力。

　　若国家可以为每个村庄每年提供5万—50万元打包支持、自由使用的公共服务资金,按照60万个行政村计算,全国每年打包资金为300亿—3000亿元,相对于超过2万亿元的“三农”支出,这个规模的打包资金占比不高,实际意义巨大。

　　这笔打包支持到村的公共服务资金可用于表3中第Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ类公共事务支出。公共服务资金使用时需遵循四点:一是使用途径必须经过村庄充分的民主程序;二是必须公共使用,不能作为福利直接分掉,更不能挪用;三是简化工程招标程序,小型基础设施鼓励村集体组织农民自主建设;四是不能用于村干部工资、绩效发放和办公支出。

　　以上方案仅是初步构想,可依据地方经济发展水平、公共服务需求程度、村庄基础条件等,确定更加精细的打包资金分配方式。

　　七、结论

　　本文从国家资源下乡的角度分析基层治理逻辑演变,进而探讨提升乡村治理能力的实现路径。资源下乡既构成国家与农民关系的巨大转型,也构成推进乡村治理现代化的政策条件。本文从资源下乡的角度讨论乡村治理问题,可以从三个层面来理解:第一,近年来持续实施的惠农资金投入改变了乡村治理的底层逻辑,如何结合资源下乡重新设计乡村治理体系,是一个全新课题;第二,通过资源分配促进基层有效治理,资源分配是条件,治理有效是目标,推进乡村治理现代化要抓住资源下乡这一重大政策变量;第三,资源分配构成乡村治理的一种具体机制,即通过资源分配来激活村庄,实现基层治理方式改进。

　　取消农业税费以来的资源输入虽然改变了“三农”面貌,却也出现了资源使用效率不高和基层形式主义等问题。这引发本文对资源输入如何变为有效治理的讨论。国家采用规范程序输入资源,农民以个体形态享受国家供给的服务,使公共服务供给成本过高。实现乡村善治在于优化资源输入方式。本文基于实践经验提出,国家资源要采取分类下乡的方式,可单独设置一部分由村庄掌握的公共服务资金,按村庄人口与地区实际情况输入资源,允许村庄通过“四个民主”和“三个自我”并依照国家制度规范来自主决策进行公共品供给。通过国家资源输入调动群众参与,不仅可以更加有效地改善村庄面貌,还可以提升基层对接国家资源的能力,减少国家治理成本,破解资源下乡背景下的基层形式主义问题,推动基层治理效能全面提升。

　　（参考文献略）

　　文章来源：《政治学研究》2025年3月

　　作者：贺雪峰、桂华（武汉大学社会学院）