吕德文：反思基层安全真空，长沙居民自建房倒塌事故的背后

　　5月6日，湖南长沙居民自建房倒塌事故搜救结束。事故现场被困、失联人员已全部找到，10人获救，53人遇难。同日，国务院宣布成立调查组。特大事故背后，居民自建房安全问题再度进入公共视野。

　　一

　　居民自建房大多存在于农村地区、城乡结合部和城市“城中村”。由于在选址、施工、使用、改造等环节缺乏统一规范，随意性较强，一些自建房留有不小的安全隐患。

　　首先是建造标准不高、缺乏严格质量监控。有的自建房在建造之初就出现选址不安全、无设计和技术指导、选用民间施工队、按“常识”施工等问题。随着城镇化推进，一些房主强行改变房屋用途，将质量本就不达标的自建房用于出租或其他经营活动，加剧房屋使用环节风险；更有甚者，一些房主擅自对经营性自建房进行违规改造，包括加盖楼层、拆除承重墙等操作，使房屋变成“不定时炸弹”。

　　此次长沙居民自建房倒塌事故，经初步调查，除7、8两层为居民自住所用外，其余几层要么是饭店、咖啡馆，要么是家庭旅馆，且“承租户对房屋有不同程度的结构改动”。2020年福建泉州欣佳酒店事故中，事故责任单位曾将原有建筑物由四层违法加夹层改建成七层，超过房屋极限承载能力，使其处于坍塌临界状态。这都是违规改建的经营性自建房威胁公共安全的重大教训。

　　从监管层面讲，居民自建房安全隐患是历史遗留问题。现存的不少居民自建房建于上世纪八九十年代，有的甚至建于1986年《土地管理法》颁布前，建造时处于法律监管的模糊地带。此后在农村地区，居民自建房需申请宅基地，具体建多大、多高，由自然资源部门审查，形成了一套农村自建房行政审批与安全监管流程。但相关审批管理标准只适用于居民自住用房，对城镇化进程中出现的 “住改商”“经营化”改造等现象，“老标准”很难符合实际安全要求。

　　近年来，由住房城乡建设、城市管理、公安、消防等部门机构共同构建的居民自建房安全监管体系日趋成熟，自建房强制质量标准和相关法律法规日益完善。但现行制度可以管“增量”，对历史遗留的“存量”却存在管不上、管不全的难题。有关部门可以限制居民自建房违规加盖、改造，却难以要求自建房“一刀切”地退出经营市场或对其进行大规模拆除。

　　二

　　目前，长沙市已对全市居民自建房展开排查整治，住建部部署全国自建房安全专项整治工作，要求各地全面彻查经营性自建房及此前农村房屋安全隐患排查整治范围之外的自建房，“不留死角、不留盲区”。此次事故，也应当成为提高居民自建房治理水平的契机。

　　据调研观察来看，现行治理模式至少有两方面有待协调：其一，城乡结合区域的经营性自建房不同于居民自住房，有关房屋监管标准未能与经营性目的及时匹配；其二，一些地方的城市管理要求与居民实际用房需求不符，居民有重建经营性自建房的需要，但地方政府基于城市管理规划限制房屋重修重建，使旧房逐渐变为危房。

　　因此，要降低居民自建房安全风险，必须进行针对性整改。

　　首先，要将房屋安全评估真正落实到位。2020年，住建部牵头对全国所有行政村范围内的农村自建房开展安全隐患摸底排查，自建房建设年份、房屋结构、审批手续、改造情况均被纳入“农房体检”信息库。而对于城乡结合区域的经营性自建房，也应定期进行制度性“体检”，让专业人士评估房屋是否到风险期、是否需要加固补强措施或直接拆除重建。

　　其次，依照安全评估结果，地方政府应协调现有规划政策，对确实存在安全隐患的自建房，要么禁止继续商用并提供明确拆除方案，要么考虑如何改造调整，避免危房坍塌事故发生。

　　在监管方面，要进一步巩固房屋安全作为开展经营活动前提条件的政策要求，坚持“谁审批、谁负责”；在办理市场主体登记时，产权人或使用人有义务提供房屋安全性鉴定报告，对事故暴露出的弄虚作假问题，有关部门应高度重视，进一步织密监管网络，持续推进全流程“一网统管”和“一网通办”，最终形成全国居民自建房综合信息管理平台。

　　此外，对一些基层地方的特定历史遗留问题，要分清极端个例和普遍情况，在因个别意外事件做出系统性整改或制度变革时，要尽量谨慎，避免将现存问题进一步复杂化。

　　自建房倒塌事故教训深刻，痛定思痛之余，务必要把工作做在前面，形成更全面、系统的自建房管理体系。填补安全“真空”，就是为人民群众的生命财产安全兜牢底线，为社会大局稳定筑牢根基。