桂华：村级治理如何走向制度化、规范化

一、村级治理的三个阶段

　　用规范制度来约束治理过程是现代治理的基本特征。Y区是东部地区的一个区县，改革开放以来，Y区的乡村治理大体经历了三个阶段，第一阶段是上世纪八十年代到九十年代中后期，第二阶段是到2006年左右，第三阶段是最近的十多年。

　　我们调查的Y区的若干村，改革开放以来一般是换了三四任村书记。虽说当地没有在村里任职几十年的那种老村书记，但总体来说，Y区的村级班子还是很稳定，村干部更换有序，不少村干部也干了一二十年。

　　1998年《村民委员会组织法》正式通过，Y区开始采取民主选举的方式确定村干部。与Y区隔壁的N县在村干部竞选中出了很多乱子。一些调查发现，东部不少地区2010年前后的村级选举也十分混乱，一些地区普遍存在拉票贿选现象。Y区的村干部选举比较平稳，没有出现此类现象。

　　Y区的村级治理发生三个阶段，与当地的经济发展有关。第一阶段，当地利用靠近上海的区位优势发展乡镇企业。Y区的工业化从乡镇企业开始，与苏南地区相似。上世纪九十年代中期之前的乡镇企业发展，为Y区的工业化奠定市场、技术和土地基础。乡镇企业中的相当部分为村办企业，乡镇企业改制之前，村办企业管理是村级工作的重点。

　　上世纪九十年代开启乡镇企业改制，1998年前后，Y区的乡镇企业改制基本完毕。乡镇企业改制将集体企业变为个体经营，这里面涉及经营权和公有资产的转移。乡镇企业改制削弱了集体经济和集体管理，乡村治理开始面临着个体化的兴起。改制之后，农民与政府的关系，以及农民与市场的关系，不需要通过集体这个组织发生连接，农民直接在市场中拼搏，八仙过海、各显神通。集体企业被改制到个人名下，由原来的厂长或主要村干部承接了企业的经营。乡镇企业改制削弱了集体经济，好在当时大部分企业改制是将经营权交给个体，而土地和厂房等一部分固定资产被保留下来，为之后Y区的村集体经济发展留下了基础。

　　集体企业改制是化公为私的逻辑，传统的以集体统筹为本位的村级治理走向弱化。在集体企业改制过程中，难免存在各种各样的集体资源流失问题，伴随着集体资源流失的是农民集体意识流失、民心的流失和基层组织能力流失。改制之后，村级治理进入到了第二阶段，不少村庄出现了管理混乱，如Y区的J村、S村等，都出现了农民上访、派系斗争等问题。

　　第二阶段的村级治理混乱，一方面是由乡镇企业改制直接带来，也与国家大的政策调整有关。这一时期全国经历了农村税费改革、农业税取消和乡村综合配套改革，各方面的政策变动较大。在各种因素中，集体财务管理不规范是引发村级治理混乱的直接原因。

　　由于集体管理不规范，上世纪九十年代不少村办企业开始亏损。L镇一位老村书记回忆他管理村办企业的情况，他所在的那个村的集体企业效益很好，九十年代初，这个村使用集体企业收入为村里购置了一辆四十万元的奥迪轿车。这位村书记后来辞去村书记，自己办企业，现在年产值近亿元，成为当地知名企业家。

　　这位老书记十分骄傲地回忆当年村里购置奥迪轿车情况。然而，从村办企业发展的角度看，当村书记乘坐比当时县委书记规格还高的专车时，就意味着集体企业管理中大概是出现了某些问题，也预示着村办集体企业后来走向衰落。

　　村办企业是农民以集体名义参与市场经营，体现真正的村民自治，政府对其直接管理不多，企业经营由集体控制，村干部掌握了大量的资源流量，管理能力跟不上和管理制度不配套，使得集体办企业走不远。

　　从乡镇企业改制到2005年后的乡村综合配套改革完成，是乡村治理的过渡期，乡村体制机制调整很大，也引发不少问题。2006年之后，Y区的乡村治理开始向规范化迈进。这一时期，Y区开始实施村财镇管制度，各项票据管理开始走向规范化，村级集体资源被纳入政府直接监管，村级的工程招标、合同签署等，逐步被纳入政府的“三资”平台。一直到2018年，Y区推行“村级治理清单和流程”，基本实现村级权力的规范化管理。

　　Y区的“村级治理清单和流程”是对其他地区“村级权力清单制度”的改造，实质内容差不多，主要包括三个方面：一是实施“四议两公开”的村级民主决策，二是规范村级“三资”管理，三是明确各类服务类、审批代办类事务的办理流程。

　　以“村级治理清单和流程”为标志，Y区的村级治理基本实现了规范化、标准化和制度化。在各项规范制度的制约下，上一阶段出现的村级治理混乱现象基本得到解决，干群关系得到改善，村级政策执行能力得到提升。

二、内生的制度化

　　Y区通过规范的制度设置，推动村级治理改善。其中，最关键的是涉及村级资源、资产和财务方面的规范制度建设。

　　村级属于群众自治组织，村级治理依照村民自治原则进行。然而，仅仅靠制度上的村民自治并不一定带来村级的善治。改制之前的村办企业在管理上主要是靠村民自治，村办企业后期存在的问题，表明村民自治的不足。

　　村民自治为群众自我解决村庄公共事务提供了制度框架，但是村级治理以及村民自治的运行，还需要诸多的制度配套，如国家支持、基层党组织领导和政府指导等。自1998年《村委委员会组织法》正式出台以来，村民自治在实践中经历不断的调整，包括村干部选举、村级决策、监督管理等在内各项制度不断完善，过去二十多年间，村民自治和村级治理逐步被纳入到规范的制度中管理。

　　也就是说，村民自治从制度形式转化为治理效能是有条件的，实施村民自治并不是将村庄公共事务交给农民就可以了，还需要国家的介入。村级治理是国家介入与群众参与的共同结果。

　　过去二十多年间，无论是Y区还全国其他地区，村级治理都走向制度化和规范化，比较重要的制度形式包括“四议两公开”民主议事程序、村级“三资”管理办法、村级工程招投标管理等，在全国大同小异。

　　然而，同样是村级治理规范化和制度化，以Y区为代表的一些地区，与全国其他地区却存在治理效能上的巨大差异。Y区推行这些规范化的制度，不仅解决了村级治理中存在的私权滥用、集体资产流失、工程招标混乱等问题，而且还有效地组织动员了农民，实现农民在村级治理中的主体参与。近年来，L镇开展新村建设项目，由村两委组织农民整村进行统拆统建，每个村的项目涉及资金数亿元，存在着巨大的利益分配和调整，L镇的多个村都顺利完成了新村建设项目，且未引发农民信访问题。

　　Y区的村级治理不仅走向了制度化，而且村级组织富有活力。全国其他地区普遍存在的问题是，经过过去一段时期的村级制度建设，村级治理实现了规范化，但是村级治理能力却未同步提升。越来越多的规范制度下乡，使得一些地区的村级治理走向行政化，还有更多地区的村级治理陷入形式主义，以及很多地区村级治理存在制度“空转”，出现了规范制度越多而村级治理效能越低。

　　为什么全国大部分地区的村级制度建设不仅没有提升村级治理能力，反而损害了村民自治，造成村级治理的“高能耗”，而Y区却通过制度化改善村级治理？这是因为Y区的村级治理是内生制度化的，而全国很多地方的村级制度是外生的。

　　村级治理内生制度化是指，各项规范、工作程序和制度标准是根据村级治理内在需求形成的。村级制度转化为治理效能，要解决具体问题，要将制度形式变为制度实践。村级治理实施村民自治，村级制度形式切实发挥作用的关键是动员群众，Y区的村级制度形成和运转融入了群众动员。

　　从改革开放到乡镇企业改制完成之前，村级治理围绕着村办企业经营管理和利益分配展开，集体管理与村级治理合二为一，村干部拥有权威，农民被集体统摄。这一阶段的村级治理具备能力，问题在于，村办企业参与市场经营，村级管理涉及大量利益流量，市场经营活动不易监管，当时的制度形式不能匹配市场经营，造成乡镇企业最终走向没落。

　　上世纪九十年代，全国从“卖方市场”进入到“买方市场”的大环境变化，是乡镇企业没落的根源，除此之外，企业所有制与村级管理制度不健全也是造成乡镇企业无法持续的原因。

　　乡镇企业改制涉及集体资源资产的重新一次性分配，利益调整引发乡镇企业改制之后一段时期中的村级治理混乱。Y区属于东部沿海地区，2000年之后城镇化、工业化快速推进，市场经济进一步繁荣，土地增值收益明显，村干部不仅直接管理一部分集体资产（乡镇企业改制之后留下的土地和厂房等），而且在政府与市场之间占据独特位置，并且直接控制村级工程建设，村干部有机会获得额外利益。由于配套制度没有跟进，2000年之后的村级治理发生了一段时期的混乱。

　　基层利益流动不仅引发了村级治理混乱，而且进一步产生两个后果：一是农民被动员到村级治理中，形成了村庄政治，如村干部竞选、村庄派系、农民上访等；二是引发国家的关注，使得政府进一步介入村级治理过程。

　　以L镇的S村为例，这是一个老先进村，S村上世纪九十年代发展生态养殖，集体办畜牧场，利用沼气，当时被国家能源部门挂牌为先进能源利用村。1995年S村的老书记去世，村主任接替村书记，从1995年干到2005年。这十年间S村的发展停滞，一方面是村办畜牧场与其他村的集体企业一样，走了下坡路，另一方面是在集体企业改制中存在个人财务问题。由于企业经营不善和其他管理问题，到2005年，S村集体负债1000万元。2005年之前，S村的信访不断，反对村书记的人抱团对抗，村级工作陷入瘫痪。

　　在此背景下，2005年L镇党委政府决定更换S村的两位班子，免除担任十年的村书记，由镇里下派干部担任村书记。镇里直接下派干部，一是要稳定村级信访，二是物色新的村书记人选。经过2年多的时间，通过群众走访和党员推荐，镇里物色出现任的李书记。李书记当时自己办了一个小型印刷厂，他是搞技术出身的，过去从未担任村干部，但在群众中的口碑较好。镇里动员他于2007年担任村副书记，8个月之后，被正式任命为村书记。2008年3月份村里换届选举，并在镇党委的支持下，S村组建了新的两委班子。新班子成立之后，通过3个月的走访群众和党员开会，S村定下了“经济发展为基础、新村建设为抓手、党建服务为保障、共同富裕是目标”的28字方针，S村的村级治理进入新的阶段。在此之后的几年时间中，S村组织群众开展新村建设，全村新建320套别墅、140套小高层楼房，集体债务还清，每年集体收入达到800万元，向村民分配各种福利。

　　S村以及L镇其他几个先进村，都是借助当地的区位优势获得发展，如新村建设、城市拆迁等。这些村庄的发展和集体收入是外生的，是由区位优势、靠近市场和级差地租带来的。问题在于，不同的村能否将外在的市场机会变成村庄收入，以及村庄获得集体收入之后，能否将集体利益分配转化为村级治理有效，还要取决于村级治理本身。

　　这其中最关键的一点是村级组织能否有效地动员农民，形成集体统筹和村级民主管理秩序。与Y区隔壁的N县，以及全国很多地区的城中村、城郊村，由于利益密集，引发了村级治理的混乱。而Y区不少村庄，农民组织起来将外生利益和市场机会转化为集体收入，并遵循一定规则分配集体利益，做到了村级民主管理、民主议事和民主监督。

　　S村的李书记认为1995年到2005年期间出现的村级治理混乱，根源是“民主管理”不够，即群众在企业改制和其他利益分配中缺乏有效参与。利益是动员群众参与村级治理的根本因素，集体利益属于公共所有，当村干部以非民主的方式决定集体利益分配时，无论他做的多么公平，都会因为缺乏公共性而引发矛盾。集体利益分配必须采用公开、民主方式。

　　S村2008年之后走向村级有效治理，离不开村级制度建设和民主管理的落实。S村新班子上台之后，重点加强民主管理工作，各项村级事务采取公开决议，由党员和村民代表充分讨论决定并实施。李书记认为调整村级工作方式是改善村级治理的“转折点”，村民看到村级公开公正决议，才能够感受到公平，也才能够取得信任。

　　基于公平的制度形式，S村于2009年启动新村建设，将村级民主管理融合实质工作，将农民发动起来、组织起来开展新村建设，最终带来了村级面貌的焕然一新。

　　L镇各个村庄的情况有所差异，但是基本逻辑与S村相同，即村级规范制度获得实质运转并起到实质作用。

　　L镇的几个新村建设村庄，涉及数亿的资金流量，每户因拆迁安置而涉及数百万的利益分配。L镇的各村工作顺利开展，最基本的一点是群众的事情由群众办，重大决议由党员和村民代表充分讨论达成，村级治理过程经过民主监督。

　　村级治理被利益分配激活后，规范的制度配套也是关键，包括政府制定的村级“三资”管理制度、工程招投标制度、村级规范议事制度等。这些制度形式在实践中发挥了作用，切实地解决了村级治理中面临的现实矛盾。

　　从推行村财镇管算起，Y区的村级制度建设经历了二十年，这二十年间的村级制度建设既包括本地的自发探索，也包括自上而下的政策调整。不过，无论是自发探索的制度形式，还是诸如“4+2”工作法推进、村书记主任“一肩挑”、集体产权制度改革等规范制度实施，当地都结合了治理需求来推行。总体来看，Y区的村级制度是从解决问题出发，制度的生成、改造和运用结合治理实际，是内生的制度化。

　　与内生制度化相对的外生制度化，即村级治理的各种制度形式是由政府推广的或向外借鉴的，但是并不解决本地问题，缺乏实践动力，越来越复杂的制度设置沦为形式主义或制度“空转”。

　　从效果上看，外生制度化不仅不解决问题，反而造成了乡村治理负担，增加能耗。

三、外生制度化

　　最典型的外生制度化是中西部地区的集体产权制度改革。集体所有是农村基本制度，也是村民自治运转的条件和村级治理的基础。改革开放以来，通过各种形式的产权调整，农村大部分的集体资源资产变为个体控制。东部沿海地区的农村集体经济发展较好，乡镇企业改制之后，东部沿海地区的集体经济主要依赖于物业出租和土地增值，具有“食利性”，而真正在市场中从事集体实业经营的村庄少之又少。东部地区城市密集、资本密集和工业密集，使得农村集体经济具备外部来源，而广大中西部地区以普通农业为主，外生利益很少，不具备“食利”条件。中西部地区村庄的集体经营性收入普遍较少。

　　广大中西部地区集体经济的主要部分是村庄公共资产，如基础设施和农村土地，村庄基础设施属于公益性的，农村土地基本承包到户，只有少数村庄留有一部分机动地。中西部地区不具备在市场获得租金收益的条件，中西部地区的集体经济管理的重点在于完善土地承包、解决土地细碎化问题和维护公共基础设施。也就是说，中西部地区的农村集体经济的重点不是创造参与市场经营的产权条件和制度条件，而是要结合即将到来的第三类土地承包为农业现代化创造条件，利用国家惠农资金投入来改善农村基本生产生活条件，利用集体制度为农村留守群体和进城失败农民建立退路，以及利用村社组织构建低成本的农村养老模式，等等。

　　在这个意义上来看，占全国农村主要部分的中西部地区的农村集体经济管理和集体产权制度改革，应当重点强化集体统筹能力，通过集体再分配来建立村庄公共性，为国家惠农投入和政策下乡建立村庄组织基础。反过来，为解决东部地区村庄巨大利益流量分配矛盾而探索的“股权量化”和“政经分离”的集体产权制度改革，在中西部地区缺乏所指。

　　集体产权制度改革是要解决东部地区的问题，尤其主要是解决珠三角地区的问题。广大中西部地区缺乏集体经营性资产，很多村庄的集体产权制度改革因而是走了过场。中西部地区的集体产权制度改革属于外生制度的输入。

四、东部与中西部的差异

　　近年来，东部地区的村级治理制度改革以内生制度化为主，而中西部地区的村级治理以外生制度化为主。

　　为何如此？

　　东部与中西部地区的村级制度化存在路径上的差异，与乡村治理的总体演变有关。

　　改革开放之后，我们探索出村民自治制度。上世纪八十年代，村民自治替代人民公社体制并成为乡村治理的全国一般性制度，与当时国家治理能力不足有关。上世纪八十年代初期，村民自治作为人民公社体制的替代性制度被推广，反映国家缺乏深入到村的治理能力。在此背景下，村民自治实质是将基层公共事务的责任转交给农民，鼓励农民组织来解决自己的问题。

　　在村民自治发源之初，村级治理面对的是弱国家治理能力，国家介入基层不强、不深和积极性不足。

　　村民自治减轻了国家治理负担，但是，也带来了不少问题。如上世纪九十年代以后的农民负担加重和“三农”问题爆发。这些问题反映出单靠村民自治无法维系基层秩序。进入二十一世纪之后，国家从减轻农民负担入手，通过税费改革和取消农业税来解决“三农”问题。接下来，国家调整城乡政策，开始实施城乡统筹、城乡一体化政策，实施精准扶贫和乡村振兴等，并采取以工补农、以城带乡等系列支农惠农强农政策。

　　这样一来，无论是要解决“三农”问题，还是站在积极建设乡村的角度上，国家都是更加积极地介入了乡村事务。尤其是随着中国现代化的整体推进、经济持续增长和综合国力的持续增强，国家有能力直接进入村庄，为农民提供基本公共服务，为乡村发展制定高目标任务并采取实质政策。乡村治理从过去的弱国家能力背景进入到了“强国家时代”。

　　缩小城乡差距是乡村治理和“三农”政策的基本切入点，而我国的城乡差距具有显著的地域特征。改革开放尤其是进入二十一世纪之后，广大中西部地区持续存在人财物流出，乡村空心化越来越严重，而东部地区的乡村靠近市场和城市，受到工业化的辐射和带动。中西部地区的乡村不仅基础越来越弱，而且缺乏发展条件，东部地区的乡村分享了市场化、城镇化和工业化的好处，发展较好。

　　城乡差距是市场配置资源造成的，因而，缩小城乡差距很大程度上是依靠政策和行政手段。十九大确定乡村振兴战略，要求采取农业农村优先发展政策，目的是通过政策手段解决城乡发展的不平衡。缩小城乡差距主要靠行政手段、政策特殊倾斜以及财政二次分配，是国家力量和国家能力的彰显。

　　无论是精准扶贫、乡村振兴还是农业基础设施改善和农村基本公共服务完善，都以来国家力量的投入为本。比较来看，中西部地区的惠农资源投入主要是来自于中央的财政转移支付，而Y区和东部地区的惠农资源投入主要来自于本地财政。

　　惠农政策下乡、惠农资源投入包含了对国家对政策执行情况的监督、资金使用效率的考核，国家力量下乡带来了国家治理下乡。中西部地区不仅支农惠农资源量大，而且距离中央较远，国家为了保障政策落地和资源投入不偏差，制定了大量的外生规范性制度，用于考核、监督和管理基层。国家治理能力和治理力量以外生管理制度的形式进入村庄。国家投入越多，政策越多，由之产生的外生规则、考核、标准、检查和填表也就越多，村级治理越来越被外生的管理制度所束缚，进而产生国家管理对基层民主治理的替代。

　　而东部地区的乡村治理和乡村建设主要靠地方政府和地方财政。地方政府与村庄直接接触，管理的链条较短，不仅资源投入可以做到因地制宜，而且制度设置也可以做到因地制宜。东部地区的村级治理可以做到规范与有效的统一。在中西部地区，国家用距离基层较远的统一制度来管理全国农村，出现了规范性与实际情况多样化的矛盾。

　　在国家治理下乡的背景下，中西部地区的村级治理制度是外生供给的，而东部地区由于集体经济的存在和地方财政的灵活投入，具备动员农民的条件。中西部地区的村级治理走向了外生制度化，缺乏对农民的动员，农民变成客体，村级治理效能没有得到提升。

　　除此之外，东部地区由于乡村治理状态较好，形成更多的基层经验，这些经验进一步被总结、推广和学习，构成中西部地区外生制度化的经验来源。中西部地区的村级制度被东部地区所谓的“先进经验”所覆盖，造成中西部地区村级治理主体性的进一步丧失。

五、乡村治理如何制度化

　　制度化是提升村级治理能力的必要，关于村级制度建设，可得出如下几点认识：

　　一是村级治理采取村民自治，离开具体制度规范的村民自治，不能带来村级善治。

　　二是村民自治运行和村级治理，要将国家治理与农民动员结合起来。

　　三是农民动员是达成村级治理秩序的关键，离开农民动员的村级制度会变成墙上制度。

　　四是进入强国家时代之后，村级治理要通过利益分配来动员农民，国家资源以不同形式投入村庄，会带来不同的效果，中西部地区的资源下乡带来了国家管理对基层治理的替代。

　　五是一些东部地区在资源分配时，利用了集体制度，将基层民主管理激活，实现制度规范与基层治理有效的统一。

　　六是推进乡村治理现代化，既要坚持村民自治体制，也要抓住国家治理下乡，通过内生化的制度形式，将国家治理能力转化为村级治理能力。

　　七是中国农村很大，不同地区面临的问题不同，村级治理要走群众路线，村级制度要自下而上的形成，东部地区在全国的“三农”中占比不高，不能将东部地区的做法机械地移植到中西部地区，全国“三农”工作经验不能从农业问题相对不重要的东部地区产生。

　　桂华 2023.1.8