国办：关于规范PPP存量项目建设和运营的指导意见

　　各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻落实。

　　国务院办公厅

　　2025年8月16日

　　（此件公开发布）

　　关于规范政府和社会资本合作存量项目

　　建设和运营的指导意见

　　财　政　部

　　为深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，规范政府和社会资本合作（PPP）存量项目建设和运营，提升项目运行质量效益，持续提高公共服务供给水平，推动经济社会平稳健康发展，现提出以下意见。

　　一、总体要求

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，坚持稳中求进工作总基调，完整准确全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，统筹发展和安全，坚持问题导向、分类施策、降本增效，规范PPP存量项目建设和运营，支持提升公共服务和民生保障水平。

　　二、保障在建项目顺利建设

　　（一）分类分级推进实施。地方政府要根据经济社会发展需要、项目性质和财力状况，按照轻重缓急合理排序，优先实施具有一定收益的项目，持续保障项目建成完工。对接近完工的项目，要抓紧推进建设、及时验收决算、及早投入运营。对推进缓慢的项目，要进一步论证建设内容，研究压缩实施规模、优化建设标准、调整配套建设内容等，减少不必要建设成本，相关程序严格按照《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》等有关规定执行，原则上不得超出已核定概算总投资。政府方、社会资本方要及时足额缴纳项目资本金。2024年底前未开工的项目原则上不再采取PPP存量项目模式实施。

　　（二）保障合理融资需求。金融机构应当按照市场化、法治化原则客观评估，依法合规积极支持在建项目融资。对已签订贷款协议的项目，要依法履约，根据项目资金需求，在符合放款条件、风险可控前提下及时发放贷款。对未签订贷款协议的项目，要在充分尽职调查基础上，合理确定贷款规模、利率、期限、抵质押品等信贷条件。要优化信贷审批流程，不得无故终止，不得要求地方政府或相关部门出具承诺或证明文件。

　　三、推动已运营项目平稳运行

　　（三）依法履约按效付费。地方政府对已运营项目要按合同依法履约，将政府支出责任按规定纳入预算管理。要按绩效结果及时付费，不得以拖延竣工验收时间、延迟绩效评价等方式拖欠付费。经认定涉及拖欠企业账款的，要按照国家有关规定及时妥善解决。社会资本方要按合同约定提供符合相关质量和标准要求的公共服务。

　　（四）加强项目运营监管。行业主管部门要落实落细监管责任，指导项目实施机构严格开展绩效监控和绩效评价，加强结果应用并与政府付费挂钩，结合绩效评价情况适时开展中期评估，激励社会资本方提升公共服务供给质量和效率。对收费项目，要加强收入管理，探索挖掘收入潜力，实现项目可持续运营；对应收费暂未收费的项目，地方政府可在充分论证基础上履行必要程序后实施收费。

　　（五）推动实现降本增效。鼓励支持社会资本方、金融机构、政府方平等沟通、互惠让利，科学优化PPP存量项目实施内容、合作期限、融资利率、收益指标等要素，共同降低项目运营成本，提高公共服务供给效率，实现持续稳健运营。社会资本方要综合采取创新运营模式、引入先进技术、改进管理手段等多种方式，持续提高项目公司运营专业化水平，合理压减运营成本；要结合项目实际情况，灵活采取拓宽收入渠道、盘活闲置低效资产等多种方式，有效提升项目收益。鼓励金融机构与社会资本方平等协商，采取包括但不限于调整还款计划、降低利率、展期等方式，合理优化融资结构，支持项目持续稳健运行。政府方要与社会资本方平等协商，合理调整项目投资回报率、资金折现率等指标，适当延长合作期限，建立运营成本控制机制，平滑地方财政支出。

　　（六）规范做好项目移交。行业主管部门、项目实施机构要按照相关规定和合同约定，对项目建设运营情况进行验收。对符合移交标准的项目，项目实施机构要及时接管，并做好资产评估、登记入账和后续管理工作，项目合作期满后不再作为PPP存量项目管理。对不符合移交标准的项目，社会资本方要及时整改。

　　四、强化政策支持

　　（七）加大财政支持力度。对符合条件的在建项目，地方政府可统筹运用一般债券、专项债券等资金，用于PPP存量项目建设成本中的政府支出。对已运营项目，地方政府要将运营补贴等政府支出责任纳入预算管理，合理确定保障序列，严格执行支出计划，不得挪用本应用于PPP存量项目支出的预算资金或擅自改变资金用途，可安排使用相关地方政府专项债券资金，有序处理社会资本方垫付建设成本问题，推动PPP存量项目持续稳健运营。

　　（八）整合资金和政策资源。地方政府要统筹用好中央转移支付资金、地方自有资金，合理用于PPP存量项目建设成本和运营补贴。相关部门和地方政府要结合PPP存量项目实际和经济社会发展需要，将支持PPP存量项目建设和运营纳入增量政策中统筹实施。

　　五、加强组织保障

　　（九）地方政府履行主体责任。地方政府特别是省级政府要坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，按照PPP系统性改革要求，严格落实主体责任、属地责任，因地制宜建立完善绩效评价、中期评估等管理制度，并做好组织实施。在研究确定政府投资计划时，要统筹做好新上政府投资项目和PPP存量项目的衔接。要针对部分PPP存量项目付费不足、融资不畅等问题，逐一研究项目实施阶段、行业领域、回报机制等关键因素，及时采取措施，实事求是、对症下药、分类施策，综合运用各类资源和政策工具，有效保障PPP存量项目建设和运营。

　　（十）压实相关部门和单位责任。财政部要会同相关行业主管部门加强统筹指导，制定PPP存量项目建设运营相关实施细则。行业主管部门要加强对项目单位的指导、协调、监督，制定绩效指标、行业技术标准、公共产品和公共服务技术规范，加强公用事业、公共服务质量监管，指导项目实施机构做好竣工验收、绩效评价、信息共享、项目公司监管等工作，进一步规范中介机构行为。项目实施机构要支持项目各参与方获取项目信息，重大调整变更等情况应当及时主动告知相关方。相关行业主管部门要做好建设用地规划许可、环境影响评价、建筑工程施工许可、项目投资变更审批等工作，提高审批效率。金融管理部门要强化金融政策协调，加强对金融机构的业务指导，支持引导金融机构依法合规开展PPP存量项目信贷业务。

　　（十一）项目实施机构加强资产管理。对在建项目，项目实施机构要结合竣工验收或资产验收，加强项目资产监督管理。对已运营项目，项目实施机构要加强资产登记、使用、处置、清查、产权保护等监督管理，提高资产使用效能。项目合同终止时，要按规定做好资产评估、移交等工作，切实保障国有资产安全完整。

　　（十二）加强预算和债务管理。财政部门要按照预算管理程序将政府承担的项目建设和运营补贴支出纳入预算管理，推动财政资源精准配置、高效利用。强化地方政府债务管理，地方政府通过发行政府债券筹集建设资金的，举债一律不得突破法定限额，确保财政安全和可持续。严肃财经纪律，加大财会监督力度，管好用好财政资金。

　　（十三）防范各类次生问题。地方政府要切实采取措施严防产生合同纠纷，防止逃废债，保障政府方、社会资本方、金融机构等各方合法权益。政府方和社会资本方要增强契约精神，妥善处理合同期限内解约事项。经充分论证确需解约的，双方要依法协商、严格履行解约程序，政府方要选择优质企业接续实施，防止项目停摆烂尾，严防公共服务供给断档。要加强政策宣传解读，及时回应社会关切。重大情况要及时报告。

　　“两重”“两新”等优质项目筹备与谋划、存量资产盘活，超长期特别国债、中央预算内投资、专项债申报高级研修班

　　培训内容

　　(一)最新国家财政、金融和投融资政策的解读

　　1.最新中央12万亿化债政策的解读和项目投融资总体谋划策略;

　　2.二十届三中全会投融资体制改革要点及财政体制改革对项目融资的影响；

　　3.我国当前经济形势、中央最新会议精神和财政金融政策对政府投融资的影响分析;

　　4.从基础设施相关领域政策(如PPP新机制、基础设施REITs、专项债、超长期特别国债等)，看未来政府投融资的重点方向和区域;

　　5.重点政府投融资政策的详解，如《政府投资条例》，财预50号文，国办发19号文，国办发35号文、47号文和134号文，国办函115号文，财资108号文、退平台150号文、国办发52号文、发改办投资1013号文等政策;

　　6.审计署最新工作报告、财政部最新债务报告等对地方政府投融资的影响和审计案例分析;

　　（二）2025年系列增量政策背景下的地方政府隐性债务防范措施

　　1.2024年以来我国对于隐性债务认定的最新政策精神;

　　2.深入分析近两年财政部集中公布的隐性债务案例及对2025年政府项目投融资的指导作用;

　　3.在2025年政府项目投融资谋划过程中防范隐性债务风险应重点关注的内容;

　　4.在需要使用财政资金对项目进行支持时，该如何避免被认定为隐性债务；

　　5.如何在片区开发等项目中实现土地出让金对项目的合规性支持。

　　（三）超长期特别国债项目储备谋划与申报

　　1.超长期特别国债概念、申报范围;

　　2.国家重大战略实施和重点领域安全能力建设的范围和领域;

　　3.超长期特别国债投资五大领域的对标储备谋划;

　　4.本次超长期特别国债与前几次国债有何不同;

　　5.超长期特别国债与中央预算内投资申请区别;

　　6.超长期特别国债项目储备谋划要求与实务;

　　7.超长期特别国债申报及审批流程;

　　8.超长期特别国债审核要点解析。

　　（四）中央预算内投资的申报与使用要点

　　1.2025年中央预算内投资重点支持的方向和领域分析;

　　2.2025年中央预算内投资的投资支持方式有哪些;

　　3.2025年中央预算内投资的申报新要点;

　　4.中央预算内投资与政府专项债如何结合;

　　5.中央预算内投资与PPP特许经营模式的结合;

　　6.通过中央预算内投资破解项目投融资的困境。

　　（五）地方政府专项债券项目谋划实务及案例

　　1.《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）的重点解读;

　　2.2025年扩大专项债券投向的具体领域;

　　3.如何理解2025年专项债券的负面清单管理;

　　4.专项债券用作项目资本金的使用方式;

　　5.如何理解2025年专项债券额度对部分地区的倾斜;

　　6.深入分析2025年专项债项目融资收益平衡的新规定;

　　7.如何理解完善专项债券项目“一案两书”制度;

　　8.2025年部分省份下放专项债券项目审核权限带来的机遇与挑战；

　　9.2025年专项债券资金使用加强监管的具体措施。

　　（六）2025年增量政策下的盘活存量资产的关注要点

　　1.通过TOT模式盘活存量资产的核心要点;

　　2.通过非PPP模式盘活政府公益性资产；

　　3.发改委2024年公布的第二批盘活存量资产案例分析；

　　4.发改委1013号文对采用PPP模式盘活存量资产的新政策要点；

　　5.如何盘活行政事业单位的存量资产；

　　6.《财政部关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（财资〔2022〕124号）核心要点解读；

　　7.盘活行政事业单位存量资产的案例分析；

　　8.地方国有企业如何合法合规的盘活行政办公楼；

　　9.通过收购兼并、破产重整、资产担保债务融资工具（CB）等方式盘活存量资产案例；

　　10.REITs的操作实务。

　　（七）2025年盘活存量土地的重点领域

　　1.结合中央经济工作会议解读《自然资源部、国务院国资委关于推进国有企业盘活利用存量土地有关问题的通知》（自然资发〔2022〕205号）和《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）;

　　2.如何通过提高容积率盘活工业用地;

　　3.“工业上楼”的政策、应用要点与实践案例分析；

　　4.利用工业用地建设宿舍型保障性租赁住房的案例分析；

　　5.国有企业可以通过自主、联营、转让等多种方式推进存量土地的改造开发的应用要点及案例分析；

　　6.探索难以独立开发的零星地块的使用方式及相关案例；

　　7.原土地使用权人自行改造开发的案例分析；

　　8.不同用途地块混合供应的案例分析。

　　培训对象

　　各级政府发展改革、财政、环保、住建、交通运输、水利、农业农村、林草、文旅等部门工作人员；以城投公司为代表的各类融资平台公司相关人员；污水垃圾处理、城乡供水供气供热、仓储物流、新能源、环保及建筑施工等企业有关人员；银行、证券、基金、信托、保险等金融机构专业人员。

　　授课师资

　　张朝元：中国经济体制改革研究会副秘书长、培训中心主任、北京大学、清华大学投融资系列总裁研修班客座教授。

　　林晓东：中国经济体制改革研究会理事、特聘授课专家，中国投资协会项目投融资专委会特聘专家、大成律师事务所合伙人。

　　王小文：住建部海绵城市试点考核专家，中国投资咨询有限责任公司战略与管理咨询事业部副总经理(主持工作)、研究中心主任。

　　温来成：中国人民大学经济学博士，中央财经大学教授，博士生导师，国家社会科学基金评审专家，国家自然科学基金评审专家。

　　张 鹏：财政部政策实验室宏观经济部主任、经济学博士、中共中央党校干部学习网特约专家。

　　朱 静：中央财经大学PPP智库专家，中国政信(政务)研究中心专家，中能国和产业投资发展集团合伙人首席专家。

　　吴亚平：国家发展改革委投资研究所体制政策室原主任、投资研究所研究员，兼任中国社科院大学投资经济系教授、博导，中国社情民调百名经济学家，注册咨询工程师(投资)，国家开发银行、中国国际工程咨询公司专家委员会专家。长期从事经济和投资形势分析、投融资政策和政府投融资管理研究，参与投融资政策法规研究起草。

　　宋杰：中关村发展集团董事 北京某投资公司总经理，正高级经济师。毕业于北京大学，国家开发银行专家库专家，国家发展改革委PPP专家。长期（30多年）从事产业园区的土地一级开发、基础设施、供热厂、污水处理厂、标准厂房等园区开发项目投资建设，以及轨道交通、城市管廊、海绵城市、高速公路、智慧城市、特色小镇等项目的前期策划咨询，熟悉各类融资渠道以及政府城投公司的运作及平台转型。

　　时间地点

　　2025年08月21日—08月24日

　　西安市(21日全天报到)

　　2025年09月04日—09月07日

　　南京市(04日全天报到)

　　2025年09月11日—09月14日

　　长沙市(11日全天报到)

　　2025年09月18日—09月21日

　　重庆市(18日全天报到)

　　收费标准

　　A.3980元/人（含培训、资料、电子课件、场地及培训期间午餐、结业证书），住宿统一安排，费用自理。

　　B.5980元/人（含培训、资料、电子课件、场地、证书及培训期间午餐），住宿统一安排，费用自理。培训结束后，经考核合格，由中国投资协会颁发《投融资规划师》专业能力培训证书。(需提供申报表、二寸白底免冠彩色照片、身份证复印件、学历证书复印件等电子版材料)

　　C.28000元/单位，同步直播，单位投屏播放，统一观看，不限人数，提供电子课件，支持在线提问。