张宝贵“三农”专著《现代农业宏观思路探索》连载（16）

张宝贵“三农”专著《现代农业宏观思路探索》连载（16）

建立健全现代（新型）农业综合保障体系之一：

建立健全现代（新型）农业政策制度保障体系

第六章

明确建立健全现代（新型）农业综合保障体系

明确建立健全现代（新型）农业综合保障体系的10个保障体系：农业政策制度保障体系、农业项目保障体系、农业资金保障体系、农业技术保障体系、农业装备保障体系、农业粮田保障体系、农业种子保障体系、农业人才队伍保障体系、农业产业保障体系、农业效益保障体系。

建立健全现代（新型）农业政策制度保障体系

伟大领袖毛主席有句名言：“政策和策略是党的生命”。

　　自1982年至1986年，中共中央连续五年发布了以“三农”为主题的中央一号文件，为农村改革和农业发展描绘了蓝图。而在2004年至2025年，中央又连续二十二年发布了聚焦“三农”问题的中央一号文件。这些中央一号文件，为农村改革和农业发展描绘了蓝图，将“三农”置于中国社会主义现代化进程中的核心地位，展示了中央重视“三农”的态度和发展现代农业实现农业现代化的决心，是搞好“三农”工作的纲领和指南。

　　落实党中央国务院各项涉农政策，是发展现代农业实现农业现代化的根本保障。因此，发展现代农业实现农业现代化必须提供政策制度保障体系。

　　40多年来，举国上下贯彻落实中央涉农文件精神，建成了现代（新型）农业政策制度保障体系，为发展现代农业推进农业现代化进程发挥了巨大作用做出了重大的历史贡献。

　　政策是 “纲”，制度是“目”，政策是制定制度的依据，制度是落实政策落的实锤。政策制度衔接配套系列浑然一体，纲举目张，事业辉煌。建立健全现代（新型）农业政策制度保障体系，是发展现代农业实现农业现代化的根本保障。

　　同时,我们应该清醒的看到，政策落而不实的风险依然存在。

政策落而不实风险的突出表现，是“口号农业”的倾向、“数字农业”的倾向和“形式农业”的倾向。

解决政策落而不实问题，关键是要建立健全落实党政首长挂帅农业责任制度、建立健全落实制止部分省市县乡政府数字造假制度、建立健全落实制止形式主义制度。

建立健全落实党政首长挂帅农业责任制度

　　“口号农业”的倾向，就是喊口号多，实际落实少，虚而不实，集中表现为“上热下凉中梗阻”。

　　“上热”，就是党中央、国务院很重视农业决心大投资多，几十年来都把“三农”列入开年第一位的工作。

　　“下凉”，就是由于农业效益低，农民种地积极性不高。部分农民把种田当“副业”，当“稍带”，一些地区出现了有的田块撂荒现象；社会不重视农业，粮食等农产品浪费严重；绝大部分农村青年都希望进城镇不愿意当农民，城镇青年几乎都不愿到农村等等。

　　“ 中梗阻”，就是部分省市县乡的领导干部因为农业效益低难出政绩而忽视农业，导致发展农业思想不到位，工作不到位，措施不到位，资金不到位，人员不到位；部分专家学者权威忽视农业，鼓吹“种粮不如买粮（进口）”；多数粮食加工企业受利益导向不愿意加工国产粮食等。

　　“口号农业”倾向，是个思想问题，是个普遍问题，是个社会问题，是个利益取向问题。

　　“口号农业”倾向的根源，是使用提拔干部价值取向偏差、企业和国民眼前利益取向偏差结合孕育的怪胎。

　　“口号农业”倾向，导致部分省市县乡政府落实党和国家政策不力，导致有的省市县农业发展较慢，导致社会忽视农业普遍，导致发展现代农业实现农业现代化存有隐患。

　　“口号农业”倾向由来已久，社会各界呼声强烈，众多专家学者各抒己见为纠正“口号农业”倾向献计献策。

纠正“口号农业”倾向，最为重要的是建立健全落实党政首长挂帅农业责任制度。

建议建立健全落实党政首长挂帅农业责任制度。就是建立健全省长市长区县乡镇长挂帅农业的责任制度，建立健全落实省委书记市委书记区县乡镇党委书记挂帅督办农业的责任制度。将发展农业列入省长市长区县乡镇长的职责和各级政府的职能考核范围，将发展农业列入省委书记市委书记区县乡镇党委书记的职责和各级党委职能考核范围。

建立健全各级党政一把手齐心合力抓现代农业发展实现农业现代化的体制格局。

　　建立健全落实党政首长挂帅农业责任制度的目的，是给省市县乡党政领导干部“挂帅印”、压担子，支持鼓励督促省市县乡党政领导干部思想上重视农业有忧患，工作上重视农业有位置，措施上重视农业有项目，财政上重视农业有资金，组织上重视农业有团队。正如伟人毛泽东说的那样，“路线决定之后，干部就是决定的因素。”

　　省市县乡党政领导干部带领干部群众团结奋斗发展现代农业，纵有千难万险也会克难攻关，如期实现农业现代化前景辉煌灿烂。

建立健全落实制止部分省市县乡政府造假制度

　　“数字农业”的倾向，就是谎报完成农业任务指标数字假而不实，集中表现为数字造假。

　　多年来，新闻披露了多个省市县乡政府领导为了“争政绩争名次争升迁”，明示暗示纵容有关部门不光农业产值造假，粮田面积、粮食产量、企业产值、企业利润、城乡居民人均收入、招商引资金额、政府财政收入等上报数字造假问题。

　　数字造假误导决策误国害民。多年来民间流传甚广的“村哄乡，乡哄县，一直哄到国务院；组骗村，村骗乡，一直骗到党中央”的民谣，的确偏颇极端，但却表达了人民群众深恶痛绝“数字造假”和呼唤惩治数字造假的心声。

　　“数字造假”误导决策误国害民遗患无穷。它败坏了党风、败坏了政风、败坏了社会风气。是党和政府脱离群众的离心剂，是滋生腐败的催化剂 ，是讹诈套取国家专项资金的无底洞，是腐败分子索取名利地位的障眼法，是经济建设和社会发展的迷魂药。

　　有的省市县乡政府数字造假的主要原因何在？

　　一是“数字出官，官出数字”干部选拔制度弊端的产物。有些省市县乡的党政一把手指示、纵容、默许政府所属部门和下级政府数字造假。出现了“数字上级要多少下级就报多少，下级想报多少就报多少”的乱象。

　　二是现行统计体制弊端的产物。省市县统计部门领导由同级党委任命，有些省市县统计部门领导明知数字造假违法违规违纪但慑于顶头上司的权威怕丢官，就违心听命领导指令作假。出现了“上报数字领导定了多少统计部门就报多少”的怪象。

　　有的省市县乡政府数字造假问题长期存在，致使弄虚作假歪风邪气明目张胆形成“潜规则”. 有的省市县乡政府数字造假到了触目惊心的程度！制止有的省市县乡政府数字造假到了刮骨疗毒的时候！

纠正“数字农业”倾向，最为重要的是建立健全落实制止惩治部分省市县乡政府数字造假四项制度。

　　2018 年 1 月，张宝贵致信习总书记，提出《关于惩治政府造假的建议》。摘要如下：

建议改革干部考核提拔使用制度，让政府官员不想数字造假。建议改革“数字出官官出数字”的干部考核提拔使用制度的偏差误导，提拔重用廉洁诚信、求实创新、担当有为的领导干部。营造让政府官员不想数字造假的制度导向。

建议改革统计领导体制，让政府官员不能数字造假。建议改革统计部门隶属同级政府所属部门的体制，实行国家省市县乡统计部门单列一体化体制，省市县乡统计局（所）的人财物与同级政府脱钩，独立行使职能统计报告各种数字。省市县乡政府对同级统计局（所）报告的数字如有异议，可提交上一级统计局复议。统计局（所）受所在地党委、人大、政府、政协和社会的监督。堵塞政府数字造假的途径。

建议依法依纪治官，让政府官员不敢数字造假。建议修改《统计法》，完善统计纪律制度，依法依纪处理政府数字造假。制造政府官员数字造假悔不当初的氛围。

建议将制止数字造假列入反腐败的内容，让政府官员忌讳数字造假。建议将制止数字造假列入纪检监察工作、巡视工作和领导干部考评、考察和提拔使用的内容。让数字造假的官员得不偿失，让数字真报的官员干板硬正，培育讲真话报真数干实事求实绩的风气。

　　值得庆幸的是《关于制止政府数字造假的建议》成果，写入2018年 9 月 16 日中办国办《防范和惩治统计造假、弄虚作假督察工作规定》。反映了人民群众的心声和期盼，展示了党中央、国务院防范和惩治统计造假、弄虚作假的决心。关键的问题是要将《防范和惩治统计造假、弄虚作假督察工作规定》落到实处，让统计造假、弄虚作假者丢人现

　　眼受处分，让统计造假、弄虚作假者悔不当初，给统计造假、弄虚作假釜底抽薪。

建立健全落实制止形式主义制度

　　“形式农业”的倾向，就是形式多内容少，花架子耍龙套，华而不实，集中表现为“文山会海报表检查滥评比”，“轰轰烈装模作样走过场”。

　　有的省市县乡领导贯彻落实中央政策热衷于开会议，发文件；写标语，扎牌子；写报告，填报表；搞检查，搞评比；搞街面工程、路旁工程、田头工程、标志工程；有的县乡机关干部清早上班“天天学”“雷打不动”，日志、报表、专栏众多，事无巨细“都留痕”。看起来胡里花哨，实际上漫无边际；看起来声势浩大，实际上风过云散；看起来煞有其事，实际上效果欠佳；看起来忙忙碌碌，实际上劳民伤财。

　　热衷于“形式农业”主政者的县乡多年间农业生产条件变化不多，农业规模生产经营发展滞后，农业效益提高缓慢，农村面貌改变不大。

　　流传在民间多年“领导就是检查开会，管理就是评比收费 ”的民谣，的确极端偏激，但却反映了人民群众呼唤纠正形式主义的心声和期盼。

有的市县乡“形式农业”的主要原因何在？

产生“形式农业”的主要原因，是有些领导干部官僚主义同有些领导干部投机取巧作风相结合的产物。

　　“形式农业”浪费了大量的人力物力财力和精力，耽搁了农业发展的时机和时间，损害了党和政府的威望，农民群众深恶痛绝。因而，发扬求实创新的工作作风，纠正“形式农业”的倾向，是乡村振兴和发展现代农业实现农业现代化的一项重要内容，是新时代党风建设的一项重要任务。

　　纠正形式主义喊了多年，结果是一抓就减少，一放就增加，关键是没有对形式主义釜底抽薪。

纠正“形式农业”倾向，最为重要的是建立健全落实制止形式主义四项制度。

建议实行会议文件检查评比报批制度。

　　除了单位部门例会、例行检查外，以乡镇街道区县市四大班子名义召开的会议、下发的文件、进行的检查和开展的评比，实行报上一级四大班子批准的制度；以区县市省的部门名义召开的会议、下发的文件、进行的检查和开展的评比，实行报送主管领导批准的制度；受理单位和主管领导应该在规定时限内给予答复，超过时限视为同意；在紧急情况和突发事件情况下，可以“先斩后奏”。

　　实行会议文件检查评比报批制度的目的，是对形式主义釜底抽薪，让领导干部从“文山会海报表检查滥评比”的形式主义中解脱出来，腾出时间干实事，促发展。

建议实行领导干部驻村蹲点调研制度。

　　领导干部下基层蹲点调查研究，是党的优良传统和作风，是听民意知实情的好途径，是同人民群众心连心的领导艺术，是科学决策的关键之举，是纠正形式主义的一剂良方妙药。

　　建议实行省市区县领导干部驻村（驻社区驻单位驻企业）蹲点调研制度，三年内分别在先进、一般和后进村（社区、单位、企业）蹲点调研。

　　省市自治区党委政府人大政协四大班子领导，一年驻村（社区、单位、企业）蹲点调研的时间不少于两周；市党委政府人大政协四大班子领导，一年驻村（社区、单位、企业）蹲点调研的时间不少于三周；区县党委政府人大政协四大班子领导，一年驻村（社区单位企业）蹲点调研的时间不少于四周。

　　多年来，乡镇街道干部包村已经形成制度，但部分乡镇街道领导干部还浮在上面沉不下去。建议完善乡镇街道干部包村制度，实行乡镇街道领导干部包后进村和包片制度。

　　实行领导干部驻村（驻社区、驻单位、驻企业）蹲点制度，健全完善乡镇街道干部包村制度的目的，是发扬党的密切联系群众的光荣传统和作风，深入底层知民心得实情，解剖麻雀指导工作，实事求是干实事促发展。

建议改革干部考核使用制度。

　　干部考核使用制度，是干部队伍建设的旗帜导向和风标。建议改革干部考核使用制度，使用提拔重用廉洁诚信、求实创新、担当有为的领导干部担任省市区县党委政府人大政协四大班子的一把手和乡镇街道党政人大班子的一把手。让那些空喊口号不干实事、弄虚作假谎报实情、形式主义掩耳盗铃的干部没市场、没希望、没前途，幡然醒悟求实创新干工作。

建议建立健全落实政策协调督查制度

　　多年来，由于有的省市县乡政府的有些政策与中央政策未及时衔接配套，由于有的部门的有些制度同中央政策未及时衔接配套，致使中央的有些政策难以落到实处。以致出现了民间流传着“中央的政策像太阳，照到哪里哪里亮；地方（部门）的政策（制度）像月亮，初一十五不一样”的顺口溜；以致众多干部群众发出“好事难办”的感叹。

　　2022 年 3 月 4 日，188金宝搏体育官网发表了张宝贵《从企业反哺农业的好事竟然无法办理说起》的评论。摘录如下：

　　2016年 1 月初，我同多年支持我搞三农研究的陕西长建集团付合理总裁响应习总书记“反哺农业”的号召，商定了《企业扶持村组集体粮食农场策划实施方案》。提出了“实行农业规模经营实体主导权与经营权的分立，鼓励新型农业经营服务体系实体投资经营村组集体粮食农场，解决村组集体农业规模经营无资金无人才无经验难题的思路”。

　　2018年 10 月中旬，陕西省西安市长安区引镇街道胡家寨村经济合作社同陕西长丰现代农业托管公司商定，合作共建千亩优质强筋小麦基地。将我们兴办村组集体粮食农场的设想变为现实。《陕西日报》、《陕西农村报》和陕西农村网先后报道，全国数十家媒体转载。长安胡家寨村组集体粮食农场连续 3 年实现了粮食亩产比相邻粮田增产 2 成左右，农户收入比相邻自种粮田农户增收 1 倍以上，公司

　　年纯收入二三十万元。实现了粮食生产规模化、专业化、机械化和优质高效化。

　　胡家寨村组集体粮食农场“三增”“四化”的优越性，证实了兴办村组集体粮食农场的设想是可行的，证实了“实行农业规模经营实体主导权与经营权的分立”的理论是正确的，兴办村组集体粮食农场，具有在全国粮食生产省市区县普遍推广的意义。

　　今年 2 月下旬，经我牵线协调，陕西长建房地产开发集团同西安市长安区农业局达成合作协议，由集团出资 20 万元，给长安区两个村经济合作社和三家新型农业经营服务体系实体企业颁发“村组集体粮食农场奖”。

　　这样一个企业反哺农业促进村组集体经济发展、促进农业规模经营发展的好事，竟然没法办理半途而废！原因是工商、税务、财政部门和拟领奖的企业都说“按照制度不能开领取奖金发票”；拟出资企业说“按照制度没有发票企业无法入账付款”。

　　就这样，一个企业反哺农业的好事没办成！可见反哺农业的政策亟待落实！可见反哺农业的制度亟待建立！

　　建议决策层制定褒扬激励反哺农业的政策。政治上给荣誉，经济上给实惠，项目上给优先，鼓励企业、单位、组织、团体和个人，积极参与反哺农业为发展现代农业做贡献。

　　建议决策层要求工商、税务、财政部门求实创新建立促进反哺农业的制度。为企业、单位、组织、团体和个人反哺农业提供方便全线绿灯。

　　3月 3 日，张宝贵致信习总书记和中农委领导，提出《企业反哺农业的好事竟然没法办理！关于制定反哺农业政策制度的建议》。

　　3月 25 日农业农村部短信回复：“您好，您的信访事项已收悉，感谢您对农业农村工作的关注。”。

　　4月 1 日下午，长安区税务局电话告知张宝贵：“您的反映信上级已转我局。按照制度，税务部门无法开具非交易性发票。”

　　4月 6 日 15 时，中农委何同志给张宝贵打电话：“建议引起了中农委领导的重视，领导询问问题解决了没有。”

　　张宝贵如实汇报，向中农委提出协调督查解决政策与制度配套问题，将振兴“三农”政策落到实处的建议。

　　短短一个多月时间，建言信就有了回音。但是，从陕西长安到北京，又从北京回到长安，转了一大圈又回到原点，企业反哺农业的好事依然无法办理。让人焦急又无奈。

　　乡村振兴战略是个前无古人兴农富民强国的伟大事业，新情况、新问题、新政策、新制度层出不穷，部委办有的制度与中央政策未及时衔接配套和省市县政府有的政策与中央政策未及时衔接配套时有发生。解决部委办有的制度与中央政策及时衔接配套，解决地方政府有的政策与中央政策及时衔接配套问题，是落实乡村振兴战略亟待解决的一个重大问题。

　　建议中农委协调农口部委办和工商、税务、财政等涉农部委办，及时解决制度与中央政策衔接配套问题；建议中纪委、国家监察部和省市县纪委、监察局加强监督，督查省市县政府及时解决地方政府政策与中央政策衔接配套问题；及时解决“好事难办”的“中梗阻”问题；及时解决“干吃俸禄不打贼”懒政惰政问题；及时解决“口号农业”、“文件农业”、“会议农业”、“形式农业”等官僚主义问题。让农民和农业企业切实得到中央惠民政策的实惠，将乡村振兴战略的政策落实到基层，将乡村振兴战略的政策落实到实处。

　　现在，离党的十九届五中全会提出“2035 年基本实现社会主义现代化；到本世纪中叶把我国建立成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化国家”的两个阶段的奋斗目标，仅仅只有不到 15 年和30 年的时间。时间短促而紧迫，任务艰巨而伟大，关键在于落实党的乡村振兴战略发展现代农业实现农业现代化的方针政策，制定与中央政策衔接配套的地方政策和部门制度，这是发展现代农业实现农业现代化的根本保障。

　　建立健全现代（新型）农业政策制度保障体系，落实党的涉农政策发展现代农业实现农业现代化，关键在领导干部，关键在一把手。千难万难，领导重视就不难，一把手重视更不难。省市区县乡镇街道领导干部坚持贯彻落实党的涉农政策不动摇，克服“口号农业”、“文件农业”、“会议农业”、“形式农业”的痼疾，一任接着一任带领干部群众脚踏实地挽起袖子加油干，求实创新谋发展，2035 年基本实现农业现代化、本世纪中叶实现农业现代化的目标一定能够实现！

　　2021 年6月初稿

　　2025年2月定稿

作者张宝贵简介

　　张宝贵，陕西省西安市有突出贡献的专家，中国农业风险管理研究会理事，陕西省改革发展研究会理事、陕西省社区文化发展促进会顾问、长安区政协原秘书长。运用毛主席哲学思想干新闻搞“三农”研究40年，100多次获得中国新闻奖等全国、省市新闻奖、社科奖，200项宣传研究建言成果写入中央文件。

　　曾被聘为西北大学新闻系兼职讲师、陕西师大新闻传媒学院兼职教授、陕西农村网青年记者导师。新闻专著《田园报春花——张宝贵获奖新闻作品选》，多篇稿件入选大学教材；理论专著《领导与新闻谋略》（张宝贵 李正善著）被陕西出版集团推荐参评“五个一工程奖”和中宣部优秀理论读物，得到中宣部景俊海副部长的肯定赞扬；“三农”专著《现代农业宏观思路探索》被农业农村部农业经济研究中心金文成主任赞誉为“您在《现代农业宏观思路探索》中的建言，非常系统、深入、中肯，为我们国家加快建设现代农业政策支持体系提供了很好的探索和思考。”

　　中央电视台、《解放军报》、《新闻出版报》等国内20多家媒体和日本放送电视网百余次报道。被誉为“新闻奇才”、“三农专家”、“研究领导新闻学的开拓者“。