原编者按
河南省自7月16日以来遭遇极端强降雨，尤其是7月20日郑州市遭受特大暴雨灾害，造成重大人员伤亡和财产损失。8月2日召开的河南省政府新闻发布会通报，截至8月2日12时，此次特大洪涝灾害已致302人遇难，50人失踪，其中，郑州市遇难292人；而在郑州遇难的292人中，因洪水、泥石流导致189人遇难，因房屋倒塌导致54人遇难，因地下室、车库、地下管廊等地下空间溺亡39人，其中包括地铁5号线14人遇难，京广路隧道6人遇难，另有其他遇难者10人。
为什么这次洪涝灾害在郑州市造成了如此严重的人员伤亡后果？复旦大学社会管理与社会政策系教授赵德余认为，这反映了身处这次洪涝灾害中的民众的生存权利的脆弱性。在这篇文章中，他尝试分析了造成这种脆弱性的原因，并从中总结出了10条在突发性灾害危机中保障人的生存权利的教训和启示。
本文原为《政策工坊》第60期卷首语；经作者同意，对内容进行了删减和编辑。
*题图素材来源于央视新闻。
郑州7·20突发性暴雨洪涝灾害，使我们感受到很多身处其中的民众的生存权利是如此脆弱。然而，回顾这次灾害，这种生命被剥夺在很多情形下或许是可以被避免或挽回的。在这次洪涝灾害中，一部分人的死亡是由于社会响应制度或预警系统部分失灵，而不是自然灾害或洪水直接导致的。
在突发性灾害危机中，一个人面对的风险，不仅受到外部灾害水平的影响，而且还受社会灾害预防和响应水平的影响。
如果一个社会对于这种灾害的预警能力越强，其预警提示和事前防范意识以及措施越是充分，灾害对社会个体所造成的风险冲击就会越低；而个体所受到灾害冲击的风险越低，其生存权利保障水平也就越高。同样，外部救援效能（及时性、有效性）、内部互助自救设施资源、社区互助救援机制或力量、个体生存的知识和能力等等，也都会影响甚至决定了个体在灾害危机中的生存权利保障水平。
非常遗憾的是，河南郑州的这次洪水灾害的预警和防控响应，客观上暴露出了很多问题。对于这些问题，我们可以逐个加以讨论。
一、为何洪水之前人的生存权利如此脆弱？
任何防控系统，即便是导弹防御系统，都会有缺陷或失灵的时候，这个并不可怕，关键需要保持对人的生存权利的支持系统的各个影响因素的整体关注度。
其中，既要警惕某个支持性因素的作用失灵或退化，又要保持对其他任何潜在生存权利支持性因素开放灵活的响应性和包容性，以及对各种可能造成系统作用失灵因素的问责性。
在这次郑州的洪涝灾害中，舆论不满的第一个方面就是事前防御和危机应对系统过于机械化和教条化。
而舆论中有关突发特大暴雨灾害响应机制失灵的质问并非是没有道理的。例如，在气象部门多次给出气象红色预警的背景下，各个政府职能部门，特别是交通运输部门缺乏对各个交通安全隐患的排查以及应对预案，尤其是地铁运行过程中对于隧道快速积水的潜在威胁全无防范意识，这些都是最终酿成重大伤亡悲剧的重要原因。
从郑州这次的案例看出，当地洪涝灾害的事前防御和危机应对系统存在的几个缺陷：
首先是预防重点方向判断失误，决策者可能忽视城市内部抵抗洪涝灾害的能力，而将关注点落脚到郊区或农村基础设施薄弱地方，而恰恰是城区灾害最为严重或者说城区应对灾害的短板最为突出。
在媒体公开的京广隧道事故、地铁五号线隧道事故以及某小区居民困小区地下停车库三天等代表性场景案例中，都存在于严重的暴雨灾害预警之下缺乏明确事前防范措施，以及缺乏防灾或防汛物资从而造成灾害之后救援缺乏及时性等问题。
其次是在多层次的决策响应系统中，多个决策环节或决策点缺乏自主性和决策专业主义能力。应对突发灾害危机的决策系统出现了大量的混乱，例如，地铁司机和地铁运营调度者以及地铁应急处置系统反应严重缺陷，以至于从地铁车厢入水到救援进入长达一个多小时。
危机情形下，缺乏信息和专业经验是很难做出理性判断的，严格遵循操作规程指令还是灵活机变，往往是一念之间。在现实中，任何超常规的决策都意味着个人决策风险的上升或不确定性。于是，多次气象“暴雨红色预警”也阻止不了地铁的运营，甚至当事故发生之后，运营者直接回应媒体称地铁集团也没有权力决定地铁停运。
很显然，地铁运营者试图将决策责任推卸给政府交通管理部门，甚至更高的决策者。同样，出事故的地铁五号线列车在轨道上行驶的过程中，从水涨到轨道到无法继续行驶之间，客观上一定存在采取举措降低风险的时间，但是一次次决策的机会被放弃了。
再次，对于灾害危机的各种可能紧急情形缺乏特别处置机制，尤其是救援及时性和有效性欠缺。例如，缺乏对地铁车厢空气不足和可能的人员生命危险进行紧急特别救助的机制或预案；应该在大规模的疏散救援之前，就紧急派出特别的抢救小分队，快速进入地铁车厢附近对存在生命危险的人群进行紧急救援，以最大限度降低死亡事件发生的几率。这显然是要和“死神”进行赛跑的，但郑州地铁救援系统没有展现出这一点。
此外，还缺乏对于受困灾民的信息传递和安抚信心输送。很多受困乘客在车厢水位不断上涨之际感受到了绝望和“死神”的来临。虽然车厢内不乏人群相互之间的鼓励和支持，但是，受困者普遍感受不到被救援和逃生的希望。如果此时，可以不断地从外部获得政府救援人员进入现场的进度和信心传递，会极大地鼓励受困者战胜死亡危险的信心或信念，而这无疑对那些几乎倒在救援来临之前的最后一刻的乘客极具支撑意义。
可惜，当地地铁运营系统和相关政府救援系统显然缺乏心理救援的专业知识和意识，在漫长的一个多小时里几乎没有任何有价值的安抚鼓励信息传递进地铁里。
总之，关于为何在这次郑州洪涝灾害中人的生存权利如此脆弱，其根本原因在于保障或影响人在危机灾害中的生存权利的诸多因素相互作用系统的失灵，而往往一个因素诸如预警系统失误并不是最关键的，最重要的是许多因素几乎同时失灵或作用不力。
二、如何加强突发性灾害危机中人的生存权利的制度化保障？
既然政府在个体或公众的生命安全保障方面负有不可推卸的责任，那么，应该如何提高和改进政府对于突发性灾害危机中人的生存权利的保护能力？我们可以从这次郑州洪涝灾害的悲剧中汲取哪些教训呢？
应该说，突发性危机早期的共同特征都是不给决策者以足够的时间和充分的信息进行决策，机会稍纵即逝，因此，在突发性灾害危机中，人的生存权利的保障不能寄托在完全理性主义的临时性完美决策之上，而是需要建立在坚实可靠的突发性灾害应对制度和相关设施保障上。
这次郑州洪涝灾害防控响应系统的初期失灵与武汉疫情防控系统早期失灵本质上一致。一种灾害或风险多大程度是自然因素或市场环境等不可抗力造成的，多大程度是人为因素造成的，划定的难度越大，懈怠逃避问责的概率就越大，但是，正义越不彰就越容易造成社会道德的随之败坏。
总体来看，郑州的这次洪涝灾害事件留下了极其深刻的教训和启示。
1、遵循制度规则，不能抱有侥幸心理。在气象预报的专业主义警示之下，就需要严格执行气象专家或部门的风险警示及其作业建议。郑州这次洪涝灾害的最大教训就是没有严格汲取和遵循气象部门警示和指引，从而最终酿成巨大悲剧。
2、对于各种可能的高风险区域或交通工具等要做好充分的应对突发性风险的预案。郑州这次洪涝灾害的另一个非常重要的教训，就是没有对京广高速隧道和地铁低洼高风险地区做严格的特殊天气下的风险应急预案或政策规则，从而长期保留着严重的安全隐患。
3、紧急救援特种部队应该随时待命，确保最快时间到达灾害求救现场并专业执行紧急救援任务。灾害危机中外部救援的关键就是及时性和专业有效性。在及时性方面，应该分秒必争，每提前一分钟到达现场就有可能减少一部分人的死亡，或显著提升受困者的生存几率。
同样，进入现场的救援队的操作专业性、救援人员的配备的专业性等也非常重要，也就是，要考虑如何将最需急救的人找到并给以最专业的救助服务，而不是及时到达现场却因为缺乏专业性而丧失最后的抢救机会。
4、危机情形下很多求助报警电话打不进，这或需要应急部和公安、电信部门开设特殊求救报警电话通道。
5、社区救助设施设计理念肯定要增加更多防洪元素。地铁里面的救急设施以及隧道如何逃生都是以后设计专家考虑的问题。同时，新的社区互助自救设施系统就像民防设施一样应该有新的设计。
6、自然灾害管理过程中其实也很需要社会工作和灾害心理学的介入，否则一个社会救援系统就会是一个缺乏温情的物理世界，缺乏人文关怀精神。
政府领导人在救灾过程中要善于展现对于生命权利高度重视的人文精神，而不能过于机械冷漠。任何一个人的生命安全权利都意味着社会共同体尤其政府应该负有的责任。权利和道德本不应该只是放在嘴上说，而是应该切实的社会责任和制度建设。
7、严格的问责机制。相对于救人英雄或列车乘客的道德义务，从市长到基层列车运营者的各个层级的行动者都要负有不同程度的法定责任，需要调查当时整个响应系统是如何运作和失灵的。
8、灾害救援的每一分每一秒都是争取生存的机会。突发性灾害危机中救援以“分钟”甚至“秒”为单位等待生死命数。可见，对于特殊的灾害事故预防尤其是在暴雨红色预警背景下就更应该做好快速救援响应机制。
9、对灾害受害者及其社会影响的善后处置工作缺乏人文主义情怀。在本次特殊的严重灾害地点如地铁口应该设置遇难者悼念点，在特殊的纪念日，全市政府的主要领导应该到现场送花进行悼念，并勇敢承认本次洪涝灾害应急处置工作中的缺陷和责任。
在这一点上，2010年11月15日静安寺胶州路教师公寓大火的善后值得郑州借鉴和反思。在那次灾害遇难者的“头七”纪念日，上海市委书记、市长和市人大主任、市政协主席等所有主要政府领导和大批群众来到事故现场进行悼念活动，感染和抚慰了很多遇难者家属甚至市民。
10、以防汛指挥部为核心体系的理性主义决策模式的有效性需要建立在明确的制度规则建设之上。即每个行动者对各自防汛行为有着完全清晰的目标和信息，尤其是在有高度不确定性的情况下，其行为决策判断的标准需要建立在明确的严格的责任制度规则下而非其理性计算之上。
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