林之辛：一个争论不清的政治学问题

　　上世纪70年代末到80年代，在中国的理论界兴起了一个政治学的热点问题——“党政分开”。党政分开，以传统社会主义模式下共产党对国家各个方面实行的“一元化领导”，以及由此造成的“党政不分、以党代政，权力过分集中”等情况为反思对象，把党政关系的改革作为政治体制改革的主要内容，展开了理论界的热烈探讨和付诸于国家党政关系的实践探索。党政分开被提到“政治体制改革的首要任务，核心内容和关键”的高度而成为各大主流媒体一致赞同并争相阐述的中心议题。

　　然而，在推进过程中却很快碰到了问题。

　　首先在实践中碰到难题。由于缺乏明确而可操作的方案，究竟怎么“分”啊，谁也搞不清。直接的做法就是把一套班子搞成了两套班子，造成党政双轨结构。结果是叠床架屋，机构不断膨胀，在同一权力领域相互交叉、相互重叠、权责不清、人浮于事。

　　尽管在道理上可以说：党委管大事、政府管具体事务；但哪些事是大事，哪些事为小事，根本无法分清楚。结果出现两种情况：要么党、政两个系统都怕自己管了不该属于自己管的事，都怕搞不好关系，因而在工作中能不管就不管，出现推诿扯皮、无人负责的现象；要么党、政两个方面都想表现出自己的能力和工作成绩，都怕被指责自己工作不负责、不主动、不作为，从而影响自己的政绩、形象和政治前途，因而出现越权越位、争功抢绩的现象。不管哪种情况，党政两套班子，尤其是两个主要领导人之间往往内耗大于合作，严重损害工作效率，结果是党没有管好，政也没有做好。

　　党政分开在基层单位的实践中引起更大的困惑。部分领域因过度强调“分开”，一些企事业单位在取消了原有的党委领导下的行政首长责任制之后，片面强调行政首长（厂长，经理等）负责，使得党委无法体现其政治领导作用，其对行政的监督职能也难以有效落实，导致党的领导虚化，组织涣散；同时也给行政首长大权独揽，独断专行，甚至以权谋私提供了条件。

　　在强调避免权力过分集中的情况下，却出现了对权力的区块化分割。改革前高度集中的一元化权力被分割为不同级别机构，不同部门领导者的权力。在被分割为不同区块的权力范围内，权力依然高度集中于部门的行政首长或少数领导者集团手里，极易形成“靠啥吃啥”的既得利益集团。

　　实践中遇到的困难立即引起了理论上的质疑和争论。

　　质疑的观点认为，中国共产党是执政党，执政党的任务就是执政，党政分开了，党还怎么执政？在我国的实际国情下，领导核心只能有一个，不能搞政出多门；社会管理的权力必须统一，不能分割。忽视党政之间的有机联系，在职能上搞条块式分割，会造成党政脱节，既削弱党的领导，又降低了管理水平。

　　进一步的讨论，对于“党政分开”这个提法本身也出现了较大的争论。有学者认为：在现代任何国家，执政党和国家政权都是不可分的。任何政党的成立，就是以获取执政权力为目标的，所以“党政分开”本身就是一个不能成立的命题。

　　坚持党政分开的学者，转而想从西方行政学理论寻找借鉴和依据，认为党政不分的最大弊端是权力过度集中，而西方的权力分立制度可以实现对权力的监督制衡。他们主张学习西方的现代文官制度，即通过考试聘用公务员，聘用条件与政治立场、政治观点无关，也不能由执政党一手包办，而以专业资格能力为准。他们还提出军队也对政党保持中立，政党不掌管和指挥军队。军队属于国家，只向国家负责，接受国家的命令和指挥。他们把质疑“党政分开”的观点视为“政治体制改革的倒退”。

　　这个争论不休的议题，尽管长篇大论连篇累牍，充斥报刊，但始终得不到能达成共识的结论，以至于有文章称党政分开问题“是一个解不开的死结”。

　　终于，一场重大的历史变故使得这场争论消停下来。

　　上世纪90年代初，世界上第一个执政的共产党——苏联共产党，一个拥有1900万名党员，执政74年的大党，一夜之间轰然倒塌，伴随着苏联这个超级大国的崩溃瓦解。这个事件的直接原因就是苏共领导人戈尔巴乔夫推行指导思想上的多元化和政治上的多党制，放弃了苏共对国家机关的领导地位，把苏共降低为一个普通的政治组织。这实际上就是自己放弃了执政地位。

　　这个事件如巨雷一般令中国共产党领导层大为震动。在铁的事实面前，一切理论上的说辞都是苍白的。自此之后，“党政分开”这一概念就逐渐淡出了党的正式文件而不再提及，强调党的集中统一领导成为理论界的主流观点。相应的组织调整也随之展开。比如，一些曾经在“党政分开”舆论高潮中撤销了党组的国家机关、经济组织和文化组织，重新又将党组恢复起来，并且重申和强调了党组对本系统，本部门的指导地位。许多部门和单位将党委和政府职能重叠的机构合并整缩，消除长期困扰不已的摩擦内耗、扯皮推诿的党政“两张皮”问题。

　　理论界的反复，使问题回到了起点，促使人们重新思考中国共产党在党的建设上的革命传统和历史经验。

　　纵观新中国的创建历史，有一条经验是非常清晰的，那就是坚持中国共产党的领导。早在初创工农红军的井冈山时期，正是得益于三湾改编和古田会议决议确立了党对军队的绝对领导，才创建出一支真正的革命军队。

　　1942年9月，中共中央做出《关于统一抗日根据地的领导及调整组织间关系的决定》：“党是无产阶级先锋队和无产阶级组织的最高形式，它应当领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体。根据地领导的统一与一元化，应当表现在每一个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会。”这是关于“党领导一切”和“党的一元化领导”的原则第一次在党的正式文件中做出的明确规定，有力地纠正了各种分散主义，山头主义等冲击党的领导地位的错误倾向。

　　自此以后，在以毛泽东为核心的党中央的坚强领导下，取得了抗日战争和解放战争的伟大胜利，建立了新中国。历史证明，“党领导一切”和“党的一元化领导”的原则是中国革命取得胜利的根本保证。在这些已经铸就的历史事实面前，任何对这个原则的异议都毫无立足之地。

　　但是，对于中国革命胜利后，还要不要坚持“党的一元化领导”的原则，理论界却出现了不同的声音。有人认为，继续坚持这个原则，就会导致“党政不分”，“以党代政”，“权力过分集中”。他们认为这是党没有完成由“革命党”向“执政党”角色转换的表现。

　　这种“角色转换”的说法在毛泽东的概念里根本不存在。正如他在革命战争年代一再强调，军队不是为了打仗而打仗，而是为了实现党的宗旨而战斗的武装力量；在共产党执政以后，也不是为了执政而执政，而是将夺取政权作为实现党的宗旨继续前进的新长征的第一步。因此，在他看来，中国共产党必须永远是一个革命党，永远是为实现党的宗旨而奋斗的先锋队。这个思想与把赢得执政地位作为目标的资产阶级政客截然不同，也跟党内存在的打天下坐天下的农民意识根本对立。

　　为了实现共产党的宗旨，毛泽东始终坚持“党领导一切”和“党的一元化领导”的原则，多次强调要从“思想上、组织上、制度上进一步加强党的一元化领导”，直到晚年也没有丝毫动摇。

　　然而，这并不意味着忽视对共产党走上执政地位后所面临的新的考验和挑战。恰恰相反，这个问题是他在解放后高度重视的一个中心问题，特别是在他的晚年，这成为他思虑最多的担忧所在。

　　任何权力都必须有制约和监督。无制约无监督的权力必然导致腐败。这个政治学上的铁律对任何人，任何政党都是成立的，共产党也不例外。

　　推崇西方政治学的人主张用权力制约权力，其实际运行就是要搞两党制或多党制，所谓立法、行政、司法的“三权分立”，就是以政党竞争为基础。

　　然而，历史和现实都表明这种方法并不能保证权力运用的正当有效。由于每个政党都怀有各自的私利，它们为了实现自身利益的最大化而竞争。一旦竞争获胜，就会把所获权力分配给本党的骨干，在政策上向支持该党的“金主”倾斜作为回报。所以，这种党争被称为“政党分肥制”。在这种党争制度下，不仅难以避免黑金贿选，任人唯亲（党），包庇本党内部腐败等现象，而且出于私利的党争，互相倾轧拆台，严重损害了行政效率。在激烈的党争中，各政党分别裹挟一部分群众，还会造成社会撕裂，甚至出现动荡。

　　这种“用权力制约权力”的主张，实际就是用官员制约官员。这是西方政治学观念中的精英政治，即用精英制约精英。在这种观念中，普通民众不过是“乌合之众”，只能听从于少数精英的控制和操纵，在制约权力上不能起到决定性作用。

　　跟这种观念相反，毛泽东主张让民众来制约权力。在青年时代，他就发出“什么力量最强？民众联合的力量最强”的宣言。在延安的窑洞里，他坚信“让人民来监督政府”是跳出历史周期律的新路。这是与历来的精英政治彻底决裂的大众政治，是真正的人民民主。

　　在毛泽东看来，对共产党来说，让民众来制约权力是理所当然的，因为共产党没有自己一党的私利，一切为了服务于最大多数人民大众的利益，所以，这种服务是不是做得好，当然要由人民大众来评判和监督。

　　毛泽东是有史以来把“让民众来制约权力”付诸实践的第一人。从52年的“三反五反”，57年的开门整风，到63年开始的“四清运动”，毛泽东一次又一次把共产党的各级官员置于人民群众的审查、检验和评判之下，并且赋予民众大鸣大放大字报大辩论“四大自由”的权利。

　　这就是毛泽东的政治学——一方面，必须保证共产党的一元化领导；另一方面，共产党的各级官员必须接受人民群众的监督。在毛泽东这个政治原则指导下，确保了政治稳定、社会安定和全民族的高度团结，新中国不仅实现了世界上少有的高效的工业化进程，而且实现了国际上罕见的清正廉洁的政治生态。

　　然而，毛泽东并不满足于所取得的成果，他在1965年重上井冈山时在与身边干部谈到井冈山革命传统时语重心长地说：“随着我们掌握政权，现在全国各行各业都建有党的组织，成为领导机构。党的力量加强了。但自觉接受群众监督，实行政治民主，保证我们党不脱离群众，比井冈山时士兵委员会就要差多了。全国性的政治民主更没有形成为一种制度，一种有效的方式。”当有人提出工会等群众组织是否可以起监督作用时，他尖锐地问道：“现在工厂的工会真的可以监督厂长、书记吗？谁又来监督我们的市委书记、省委书记？谁来监督中央的领导？”（参阅：《党的文献》2006年3月“井冈山的革命精神不要丢了”）

　　这正是毛泽东在他生命最后几年集中思虑的问题。

　　所以，在毛泽东看来，中国共产党真正应该引起注意的核心问题和需要不断改革的关键所在，是远比“党政关系”更为重要的“党群关系”。

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