路风 何鹏宇：历史经验告诉我们，重大突破离不开举国体制
原编者按：
本文作者通过总结国家专委在组织实施“两弹一艇一星”项目中发挥的重大作用，指出：举国体制是用于完成国家重大战略任务的任务体制；中国为超越既有体制（计划经济体制或市场经济体制）的局限性，设立向国家最高决策层负责、有能力动员协调各方面力量的特殊机构是必要的；美国在组织重大国防科研项目中也同样实行类似体制。从而论证了举国体制既可以克服计划经济体制弊端，又可以弥补市场经济机制缺陷，是中国和美国都可以运用的利器。作者的这些见解，是对举国体制理论和实践的深入探索，值得我们思考。
建国初期，我国在计划经济体制下，集中力量办大事，迅速奠定了现代工业的基础，取得了以“两弹一艇一星”为代表的重大科技成果，体现了举国体制1.0版的作用。改革开放后，在市场化多元化条件下，我们实现了载人航天、北斗组网等一系列重大科技成果，可以说是举国体制的2.0版。
在新的国际国内形势下，中央要求：健全社会主义市场经济体制下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战。我们体会，新型举国体制之“新”，既有需要达成的任务本身之新，也有改革开放多年实践形成的有为政府和有效市场相结合的体制之新。既要发挥好国家权威机构决策、指挥、协调的作用，也要通过合理的机制，充分调动科研机构、企业和社会各方面力量的主动性和创造性，尊重科研人员的劳动，不断完善体制和政策，提高国家创新体系整体效能。这也可以视为举国体制的3.0版。所以，总结我们自己实施举国体制的历史经验，并借鉴他国的经验，是很必要的，应该引起应有的重视。
——孔丹*
导言
中国崛起的趋势与外部遏制压力之间的矛盾加剧，标志着中国的发展进入一个挑战极大、任务极艰巨的阶段，但同时也是一个实现民族伟大复兴非常有希望的阶段。在这种情况下，领导中国“取得重大突破，实现重大发展”，也就成为中国共产党在这个历史阶段的关键使命。为此，党中央提出了实施“新型举国体制”的设想。在这里，“完成重大任务”是目标，采取“新型举国体制”是手段。
但是，“新型举国体制”这个概念迄今尚未被讨论清楚，也引起一些误解和争议。许多人把它简单地说成是“集中力量办大事”；对其持负面态度者怀疑这是重回计划体制；也有人把计划体制等同于“旧的举国体制”，因而集中揣测“新型”的含义。实际上，不管是旧的还是新的（未来打算实行的），澄清“举国体制”的内涵是理解“新型举国体制”的关键。因此，本文的首要目的是讨论“举国体制”的涵义，并以回顾中国和美国曾经采取类似体制的历史经验作为证据。
本文的立场是，举国体制是一种任务体制，它无关社会主义制度或资本主义制度，无关计划经济体制或市场经济体制，只是与完成重大任务的需要有关。在新中国历史上，以“举国体制”完成重大任务的典型例子莫过于“两弹一艇一星”。为什么当时能在比今天困难得多的条件下取得这些重大突破？通常提到的原因包括领导人的意志、科技人员的献身精神等，但如果回到具体的历史过程中就会发现：那些因素只是必要条件，而成功开发“两弹一艇一星”的首要条件是存在一个专门领导重大任务的特殊机构——中央专委。中央专委独立于现有的体制，得到党中央的授权并由最高决策层直接领导；它在完成重大任务过程中有权调动组织任何部门，并对任务的结果负责。
历史证明，中央专委不是当时计划经济体制的产物；相反，它是为了克服计划经济体制在完成重大任务方面存在的弊端而设立的。
从技术上讲，“两弹一艇一星”的研制是大型复杂系统，包含众多的亚系统和技术的开发，分属不同的工业体系；从管理上讲，计划经济体制是按照不同的工业实行部门分工的，每个部门都有自己的决策偏好，执行重大项目或工程经常遇到的问题，是部门分割导致了事实上的决策“分散”，使完成这些项目所必需的系统集成受阻。中央专委的成立就是为了克服这种弊端：在技术上，专委成为系统集成的领导者；在组织上，专委成为跨部门的决策和协调机构；在政治上，专委成为党中央在领导重大任务方面的责任主体。因此，中央专委是中国在计划经济时代实行举国体制的体现。
为完成重大任务而设立特殊机构的举国体制，不仅出现在计划经济时期的中国，同样也出现在市场经济的美国，而且多次扭转了美国的“命运”。在加入第二次世界大战时，美国为了把庞大的民用工业迅速转向军工生产，通过紧急立法设立了一个只对总统负责的战时生产局，它以“胡萝卜加大棒”的方式完成了美国工业的战争动员。为了在有限时间内研制出原子弹，美国设立了直接向总统领导的“最高政策小组”负责的曼哈顿工程区，并由陆军工程兵团按照工程原则负责执行。1957年，苏联发射世界上第一颗人造地球卫星后，面对落后于冷战对手的“危机”，美国成立DARPA（国防先进研究计划署），再次采取以任务为导向的研发模式来重夺技术优势。
中国和美国的历史经验都说明，举国体制是一种任务体制，不能将这个概念泛化为一般性的社会运行体制。重大任务是对国家具有重大战略意义的任务，而无论是计划经济体制还是市场经济体制，都不会自发地识别、提出并完成重大任务；重大任务的提出和执行只能通过政治过程，取决于政治领导层的远见、战略意志和实现国家远大目的决心。要完成重大任务，必须超越现有的运行体制的局限性，无论是计划体制还是市场体制，这就需要设立由国家最高决策层直接领导并对任务结果直接负责的特殊机构。无论是否存在公开的动员或任何有意识的其他安排，以特殊机构领导完成重大任务的方式就是举国体制。
今天，无论从任务的特点还是从完成任务的方式来讲，中国需要完成的重大任务都比以往更加复杂。无论客观条件发生了怎样变化，“取得重大突破，实现重大发展”的历史任务，都要求我们继续启用以举国体制来完成重大任务的机制。
中央专委的活动历程
“两弹一艇一星”在新中国的历史上具有重大意义，而领导这些项目获得成功的充分条件是存在一个专门领导重大任务的特殊机构——中共中央专门委员会（以下简称中央专委）。这个机构由党中央授权，直接执行项目并对结果负责。级别如此之高的机构直接抓项目，这在我国历史上是唯一的一次，它是成功的决定性力量。
1955年，中央决定发展核工业，首先用于军事目的。根据中国与苏联在1956年8月、1957年10月、1958年9月签订的几个协定，苏联援助中国建设一批核工业项目和技术实验室，并将向中国提供原子弹的教学模型和图纸资料（《当代中国》丛书编辑部，1987）。但随着两国关系出现裂痕，苏联于1960年6月宣布暂停向中国运送原子弹模型和相关技术资料，同时撤退所有的专家。
突然的“断供”使核工业建设陷入困境，对国防尖端武器的开发工作迫切需要集中统筹协调。1961年1月，聂荣臻在《关于一九六一、一九六二年科学技术工作安排的汇报提纲》中提出：“要发奋图强，集中力量，把各方面的力量统统组织起来，通力合作来完成国家任务……国家科委、国防科委、科学院、教育部和其他有关部门，从中央到地方都要扭在一起，共同商量，统一安排。”
1961年1月，党中央决定对面临困难的国民经济进行调整，引发了原子弹项目是继续干还是“下马”的争论。1961年11月，中共中央下发《关于成立国防工业办公室的决定》，国防工办由罗瑞卿任主任，作为国务院的一个口（国防工业口），在党内向中央书记处和军委负责，职责是管理国防工业系统内的“二机部、三机部和国防科委所属范围的工作”。
为了判断我国是否能够继续研制原子弹，中央派副总参谋长张爱萍上将牵头调查原子能工业的状况。张爱萍每到一个单位只问四个问题：一、你们原定的计划是什么？二、你们现在所做的事情，按计划还差多少？三、完成原定进度的困难是什么？要讲得具体。四、如果我给你解决了困难，你多长时间能完成？
1961年11月14日，张爱萍向中央提交报告，认为原子弹的科研工作有了很大进展，当前的困难更多属于工程性的问题，可以通过组织协作解决。虽然原子弹工程看起来盘子很大，但实际上很多东西都蕴涵在国民经济的各个部门之中。报告的结论是：由中央和国务院出面，统一协调，进行一次全国性的大协作、大会战，在1964年进行核爆是完全可能的（张爱萍，1994）。
1962年6月，毛泽东在听取东南沿海形势的汇报时明确表态，对尖端武器的研究试制工作，仍应抓紧进行，不能放松或下马。但是，对全国各个经济部门进行集中动员协调的工作已经超过了国防工办的权限范围。同年10月19日，刘少奇主持中共中央政治局会议听取汇报，指出“导弹和原子弹都需要中央有个专门的机构来抓，做组织工作、协作工作，下命令的工作”（中共中央文献研究室，1996）。10月30日，罗瑞卿向中共中央和毛泽东上报《关于建议成立中央专门委员会的报告》，建议“在中央直接领导下，成立一个专门委员会，加强对原子能工业的领导，随时检查、督促计划执行情况，并在必需的人力、物力上进行具体调度，及时解决在研究、设计和生产建设中所遇到的问题”（罗瑞卿，2006）。11月3日，毛泽东在报告上批示：“很好，照办。要大力协同做好这件工作。”
1962年11月17日，周恩来主持召开中央专委第一次会议，宣布中央专门委员会正式成立，主任为周恩来，成员有贺龙、李富春、李先念、薄一波、陆定一、聂荣臻、罗瑞卿七位副总理和赵尔陆、张爱萍、王鹤寿、刘杰、孙志远、段君毅、高扬七位部长级干部（中共中央文献研究室，1997）。12月14日，中共中央作出《关于成立十五人专门委员会的决定》，指出：“委员会是一个行政权力机构，主要任务是：组织有关方面大力协调，密切配合；督促检查原子能工业发展规划的制定和执行情况；根据需要在人力、物力、财力等方面及时进行调动。委员会的决定，由有关方面坚决保证，贯彻执行。”（宋炳寰，2018）在中央专委第二次会议上，周恩来对专委委员们说：“你们都是从高级岗位上调来的首长，现在要动手动脚，是首长也是‘脚长’，权力最小也最大。你们个人没有任何权，但问题一经专委决定，你们检查执行，权力又最大。”（奚启新，2011）
根据上述资料，可以简要归纳中央专委的组织性质：中央专委是党中央在“两弹”上的“全权代表”。它独立于现有部门体制之外，根据任务的需要而设立。一方面，它受党中央的直接领导和授权，有做出战略决策的权力；另一方面，也是更为重要的，专委承担对项目成败负责的重任，必须以任务成败为一切工作的检验标准，以组织和协调各方面力量为核心职责，在全国范围动员一切力量完成国家需要的重大任务。
在中央专委的协调下，26个部委，20个省、市、自治区，900多家工厂、科研机构、大专院校参加了攻关会战（聂力，2006）。原先在二机部和国防工业系统内无法解决的事情，中央专委直接联系相关部门和地方解决。例如，分离高浓度铀必须用到一种气体分离膜（“甲种分离膜”），科研攻关遇到很多困难。专委调集了中科院上海冶金研究所、沈阳金属研究所、原子能研究所和冶金部的有关单位进行集中攻关，下“死命令”要求上海市必须完成任务，最终在1964年研制出符合技术要求的元件（聂力，2006）。后来钱学森回忆说：“那时中央专委的决定，要哪一个单位办一件什么事，那是没有二话的。那决定也很简单：中央专委哪次哪次会议，决定要你单位办什么什么，限什么时间完成……也不说为什么，这就是命令！中央专委的同志拿去，把领导找来，命令一宣读，那就得照办啊！好多协作都是这样办的，有时候铁路运输要车辆，一道命令，车就发出来了。”（何立波，2012）
中国第一颗原子弹于1964年试爆成功后，1965年2月，周恩来主持召开了中央专委第十次会议，提出增加七机部、四机部、五机部等部门的有关人员（中共中央文献研究室，1997）。3月2日，中共中央下发决定，将导弹纳入中央专委的工作范围，相应增加余秋里、王诤、邱创成、方强、王秉璋、袁宝华、吕东（替换王鹤寿）参加中央专委，并正式改称“中共中央专门委员会”（宋炳寰，2018）。
自此，围绕核武器、核潜艇、导弹、人造卫星和核电站等一系列尖端科技工程项目的研制、试验的许多重大决策，几乎都是中央专委或是经由请示党中央做出的。
周恩来逝世后，中央专委逐渐停止了活动。1979年最后一次公开报道中央专委的活动情况。20世纪80年代末，中央为了加快武器装备发展而成立的“国务院、中央军委专门委员会”，由总理李鹏担任主任（怀国模，2014）。这一机构仅限于国防工业系统，在1993年“降格”为议事协调机构和临时机构，实际职能由国防科工委承担。
中央专委领导重大任务的具体过程
为什么中央专委能够对重大任务的结果起到决定性的作用，本文分析了中央专委领导中国核潜艇工程的案例。
核潜艇工程起步时领导体制的缺陷
核潜艇工程几乎与原子弹工程同时期上马。中国第一座核反应堆（苏联援助的重水试验堆）刚一运转，聂荣瑧元帅就于1958年6月18日召集了研制导弹原子潜艇的座谈会；27日，他向中央提出中国自行设计和试制导弹原子潜艇的报告。两天之内，报告得到毛泽东的批准（聂力，2006）。此后，苏联拒绝向中国提供核潜艇的技术援助，毛泽东遂下决心“核潜艇，一万年也要搞出来”。核潜艇工程从一开始就走上了独立自主、自力更生的发展道路。
核潜艇工程上马之初，采取领导小组协调、各部门分工负责的管理方式。领导小组由海军副司令罗舜初任组长，包括主要协作部门的负责人。分工情况是：海军负责全艇布局的总体设计，一机部分工负责船体、主辅机、电机、仪表以及工艺设计和制造，二机部（核工业部）负责核动力反应堆的研制，国防部五院负责导弹的研发。
核潜艇工程上马时，只是在艇身制造和核反应堆方面有了一点基础，技术积累远远不足。核潜艇是一个技术极端复杂的系统，主要由艇身系统、核动力系统和作战系统（鱼雷或导弹）等组成，各相关工业部门基本上还没有掌握各自负责的子系统技术，只能先各自推进系统的研发，然后再考虑核潜艇的系统集成工作。
但是，核潜艇工程从开始进入设计阶段就陷入“摇摆”状态，问题出在组织体制上：领导小组是一个协调机构，缺乏对核潜艇工程进行全盘计划、指挥的权限，项目的进展深受各协作部门内部决策的影响。例如，核动力反应堆是核潜艇的“心脏”，但从1958至1962年，核动力研制团队的组织关系一直处于频繁调整状态。
核潜艇工程上马后，1959年2月，原子能所十二室正式成立核动力研究设计组，年底形成了200人的团队。从1959年底开始，研究设计组按照核潜艇的实际要求进行了“设计练兵”，1960年6月完成了《潜艇核动力方案设计（草案）》并上报。该设计方案“在后来的实践中没有什么重大的反复，这证明它在总体上是可行的。这就为以后的研制工作打下了良好的基础”（《当代中国》丛书编辑部，1987）。
1960年12月，二机部决定：（1）将大多数技术骨干（60多人）调离原子能所，合并到二机部设计院；（2）在原子能所保留少数研制人员，后来成立一个新的独立设计组。
在中央调整经济的方针下，核潜艇工程于1962年7月下马。同时，中央要求保留动力堆的研究设计机构，保留少数必要的研究项目（周均伦，1999）。但实际上，二机部在此之前就酝酿解散潜艇核动力的研发团队，以便将其全部集中到生产堆工程。1962年5月，团队负责人直接向海军政委苏振华反映情况。几天后，二机部接到国防科委正式通知，将潜艇核动力设计人员和建制划归国防部第七研究院（孟戈非，2002），以保存这支技术团队。由此，核动力研发队伍分散到二机部（47-1室）和七院两个不同的部门。
可以看到，当时核潜艇动力堆的研究设计工作一直受到部门体制的影响。在计划经济体制下，面对一个复杂的联合开发项目，各分工部门很难自发地付出超过本部门权限范围的努力，协同合作；对份内的任务，也可能因各种原因而“暂时搁置”。因此，核动力堆研发出现的混乱源于部门体制在决策上的分散，这是计划经济体制无法自动解决的问题。
中央专委如何领导重大任务
中央专委接手核潜艇工程后，1963年8月决定将分处于二机部和七院的核动力队伍合并，在七院正式成立舰船动力研究所（715所）（杨新英，2016），由七院和二机部双重领导，以七院为主，任务是开展潜艇核动力装置总体方案的论证和设计。
此后，潜艇核动力的工程设计加快了进度。1964年5月，七院召开09-1反应堆动力装置主方案和主参数的论证会。10月，主方案确定，开始了对核动力装置的初步设计和技术设计（即系统设计和详细设计）。
1964年下半年，国防科技工业体制发生了“部院合并”的变化，715所的隶属关系转回二机部，更名为北京15所（孟戈非，2002）。不过，这次组织关系调整没有影响技术队伍的稳定。
1964年10月，我国第一颗原子弹试爆成功。在经济全面好转的情况下，核潜艇工程再次提上议事日程。毛泽东指示，国防尖端技术“要有、要快、要超”（刘华清，2004）。1965年3月，中央专委决定批准核潜艇工程（09工程）重新上马，指派二机部负责在1965年下半年提出核动力堆的具体规划并报中央专委；工程的具体运行事宜由聂荣臻直接领导，并成立一个新的09工程联合办公室，由时任六机部副部长刘华清负责，直接向聂荣臻报告（刘华清，2004）。
1965年8月25日，中央专委会议决定，同意二机部党组关于核潜艇陆上模式堆建在四川省夹江县境内，1970年建成陆上模式堆的计划。
核潜艇重新上马后，首要事项是论证潜艇的总体方案，首先要明确，要一艘什么样的核潜艇，然后根据目标选择技术。中央专委在1965年8月的会议上明确了研制核潜艇的原则：（1）认真执行大力协同的方针；（2）立足于国内，从现实出发，分两步走，先研制反潜鱼雷核潜艇，再搞导弹核潜艇；（3）第一艘核潜艇既是试验艇，又要在主要战术技术性能上力求配套，可以作为战斗艇交付使用。
尽管负责牵头的聂荣臻元帅没有技术背景，但他能够从战略的角度判断问题。他在把握方向和目标的前提下，让科学家和工程师对特定的技术问题进行充分讨论，各抒己见，再由他拍板选定一个最有可能实现核潜艇总体目标的技术方案。一旦确定，各方面必须统一开展行动。
许多具体的决策细节充分展现了中央专委的决策原则：选择技术的标准不是先进或落后，而是以达到目标为根本依据。例如：
（1）关于艇身构型方案的讨论，当时提出“常规艇型加核动力”与“水滴线型加核动力”两种方案。“常规”论认为国家技术和工业基础薄弱，应当先仿照较为成熟的苏联潜艇的构型，按照“普通线型核动力→常规水滴型→核动力水滴型”的路线渐进发展；而“水滴”论认为，核潜艇和常规潜艇两者性质不同，不应该在常规潜艇的结构上加装核动力，“水滴”型并不是技术上的冒进，而是已经有调查研究和一定的实验基础，可以避免走不必要的弯路，做出一个成熟的核潜艇型号。聂荣臻专门召集有关负责人开会，在充分询问情况和商量探讨后做出结论：“总体不要用常规潜艇的艇型，要重新设计，不然搞得两不像……应该是‘好马配好鞍’，搞‘核动力水滴线型’！”（聂力，2006）
（2）关于建立陆上模式堆的讨论，反对者认为反应堆可以先上艇后再试验，这样可以节省经费、缩短试验周期。支持陆上堆的观点则认为，在没有搞过艇上模式堆的情况下，直接上艇风险过大，在艇上调整反应堆也极为不便，建造陆上堆的目的就是保证核潜艇能够直接建造成功。最终，聂荣臻认为，核动力潜艇应该一次建造成功并且能安全运行，因而必须建立陆上模式堆进行充分实验（彭子强，2005）。
敲定技术方案后，中央专委开始采取措施，推动工程的具体执行。第一，设立明确的工作任务和完成期限，将各部分研制任务在全国范围内的科研机构、院校及企业进行了分配与协作。其中，二机部负责核动力装置的设计与建造，1970年要建成陆上模式堆；七院负责鱼雷核潜艇的总体研究设计。第二，进行跨系统、跨部门的统筹协调，指令有关军区派部队帮助施工，满足核潜艇研制所需的经费和物资器材；同时启动对导弹核潜艇研制工作的部署（董学斌、贾俊明，2009）。
1966年开始的“文化大革命”对核潜艇工程造成冲击。陆上模式堆是一个集29000多台件设备、仪器、仪表、管道、阀门于一身的复杂装置，由全国26个省市1200多个工厂、研究所和院校参与研制生产。“文革”中，许多工厂和研究所的领导干部和技术专家被批斗，协调09工程的系统面临瘫痪威胁。为此聂荣臻建议，并经毛泽东批准，国防科委于1967年3月将涉及国防的各个科研院所进行军事接管。当这些调整仍然无法阻止政治运动对核潜艇工程的冲击时，身陷政治漩涡的聂荣臻决定，在北京召开核潜艇工程协调会议，通知特别注明：凡是接到通知的厂长、书记，任何人不准以任何理由阻挡。但协调会依然无法从根本上扭转态势，参会的领导干部回到各自单位就再次受到冲击。
面对全国各地的告急情况，聂荣臻冒着极大的政治压力，在1967年8月30日签发了一份以中央军委名义发出的“特别公函”，明确指示“核潜艇工程是毛主席亲自批准的尖端国防工程。任何单位、任何人，均不得以任何借口和理由冲击车间，更不能以任何借口停产停工”（聂力，2006）。这份文件具有极高的效力，使全国各有关单位纷纷恢复了生产科研秩序。40多年后还有老人记得，当时就是因为这份“特别公函”，所以909基地的一个电报，就能把正在运往其他地方用户的设备中途调到夹江。
中央专委的领导，使核潜艇工程能够在艰难局势下继续前进。1968年，聂荣臻因“二月逆流”受牵连，此后的工作由周恩来直接出面组织。1970年7月15日，周恩来主持召开中央专委会议，听取现场领导关于陆上模式堆的汇报，批准启堆试验，并决定派清华大学、二机部二院专家和有关部门领导赶赴现场，跟班工作。陆上模式堆于7月16日开始试车，8月30日达到满功率，验证了中国第一座核潜艇动力堆的成功。
1970年12月26日，艇上安装核动力装置工作完成，中国第一艘核潜艇下水。经过试航和调整，1974年8月1日，中国第一艘核潜艇入列，命名为“长征一号”。此后，以“长征一号”为基础，1978年中国第一艘弹道导弹核潜艇动工，1981年4月下水，1988年9月成功发射潜射弹道导弹。这标志着中华人民共和国成为世界上第五个拥有海基核威慑力量的国家。核潜艇工程的成功证明了中央专委在完成关系国家命运的重大任务上的关键作用。
美国采取特殊体制的历史经验
美国作为资本主义的市场经济体，每当遇到危机时，同样会设立特殊的权威机构来完成具有战略意义的重大任务。
战时生产局领导合成橡胶的生产
美国强大的工业生产能力是同盟国在第二次世界大战中战胜法西斯轴心国的主要原因之一。仅仅在参战后的第二年（1942年），美国的飞机产量就高达4.7万架，是日本的6倍。但直到宣布参战的那一刻，美国的工业动员能力还是一个巨大的“短板”。在轴心国的威胁急速扩大的1940年，美国成立了咨询性质的“紧急状态办公室”、“国防咨询委员会”和职权分散的“生产管理办公室”等机构，想尽办法加强军备生产（Morgan，1994）；但当年的飞机产量也不过2000多架，还不到日本飞机年产量（超过5000架）的一半。
在决定战争胜负的时刻，美国通过紧急立法设立了一个“史无前例”的动员机构——战时生产局，全权负责协调全国的经济生产活动，包括制定全国的工业生产计划、调配战略物资和协调各个大型私人企业的生产活动（Levine，1944）。战时生产局采取了“胡萝卜加大棒”的行政手段，一方面拿出大量国防生产订单激励私人企业转产战争物资；另一方面制定战略物资分配和金融贷款的优先顺序，给予积极配合政府生产计划的企业以高优先级，不配合政府计划的企业得不到支持。通过这种方式，战时生产局迅速把分散的私人企业动员到统一的战争生产计划上，使美国的工业技术和生产能力得以充分发挥，在极短的时间内提高了军工生产能力。战时生产局是美国打赢战争的一个关键。
战时生产局的一个重大功绩是解决了橡胶的断供危机。日本偷袭珍珠港后，迅速夺取天然橡胶的主要产地——南太平洋地区，切断了美国97%的橡胶进口来源（Tuttle，1981）。天然橡胶是重要战略物资，美国当时极度依赖进口，而橡胶断供意味着美国的工业生产将在一年之内全面瘫痪。生产合成橡胶将是唯一的出路。当时美国掌握两种制造合成橡胶关键原料的工艺：一是从石油中提取，标准石油公司通过战前与德国法本公司的协议持有这一工艺的专利；另一种可能的路径是从谷物或土豆转化来的酒精中提取（Wendt，1947）。然而，由于政府机构和企业长时间的扯皮和推诿，这在美国橡胶断供后的大半年时间内毫无进展。
战时生产局的介入扭转了困局。它在接管橡胶资源调配权限后，把生产合成橡胶列为“第一计划”，于1942年9月设立“橡胶主任”一职，统一负责动员和协调有关企业开展合成橡胶的研究，要求生产商按最快的速度生产可以满足工业生产需要的合成橡胶，谁能生产出来就给订单，不然一分钱都没有（Wendt，1947）。到战争结束时，美国的合成橡胶产能从1940年的4500吨提升到100万吨以上，保证了美国战时的需求，并且在战后形成了全新的合成橡胶工业。
曼哈顿计划（Manhattan Project）
美国在二战期间开发原子弹的“曼哈顿计划”被视为“大科学”的典范。但是，当美国最初把核武器的研究交给科学界的时候，甚至都没有明确的原子弹研制任务。直到美国参战之后，决策者才意识到，不能再沿用毫无应用目标的实验室研究方式，必须交由军方专门领导原子弹的研制和生产。1942年，由总统直接领导的“最高政策小组”（美国战时最高决策机构）决定指派陆军工程兵团负责原子弹的研制工作，并直接对最高政策小组报告和负责，而且明确了研制原子弹的任务目标：要赶在任何敌国之前，造出能用于实战的原子弹。
当时，主要由科学家组成的国防咨询委员会认为，生产原子弹是一个简单的工程问题，只需要不到1亿美元的经费；有人提出，只要派给他们50-100个初级工程师和绘图员，就能很快建起可以正常运转的钚工厂。因此，决策层最初只派了一个校级军官格罗夫斯来牵头执行。但是格罗夫斯接手后发现，所谓的成熟技术都还处于实验室阶段，根本无法满足研制原子弹所需的批量生产。例如，能够用于实战的一颗原子弹所需的核材料是以公斤计的，但当时在实验室使用回旋加速器生产的钚元素，一个月只能生产2毫克。当时还没有任何机构设计或建造过可用于大规模生产核材料的反应堆和分离装置。最关键的是，核裂变的原理（链式反应）只是在理论上成立，还没有被验证过，甚至原子弹的爆炸原理在理论上都是空白。
因此，尽管有科学家的充分参与和支持，但原子弹工程的实施，必须动员各政府部门、工业企业和科学家的力量一起干。这些工作所涉及领域已远远超过陆军工程兵团的职责范围。例如，没有人事先知道应该怎么建设反应堆和设计生产流程，格罗夫斯只能找在电气和化工领域最有经验的斯通—韦伯斯特工程公司和杜邦公司来承包建造；铀矿石原料要从刚果进口，要请国务院出面协调；还要与战时生产局协商优先供应关键材料。
在这种情况下，1942年6月，美国总统批准了核武器计划报告，同意设立“曼哈顿”工程区来执行原子弹计划，明确给予压倒其他任何计划的最高权限。
格罗夫斯决定采取明确的工程原则来推进项目——不管技术上是先进还是落后，只选择能够满足产量和时间要求的工艺和装备。例如，原子弹所需要的铀-235要从铀-238中分离出来，气体分离法是最可能支持大批量生产的工艺。有人提出，气体分离法只有采用纯镍部件才能抵抗加工过程中气体的腐蚀作用。但如果按照这个要求，全世界一年的镍金属产量都不够用。这时克莱斯勒汽车公司的工程师提出，汽车工厂在生产过程中也需要用镍来抗腐蚀，但在装备上镀一层镍，其效果与纯镍部件没有区别。这就是以结果为导向的工程思维解决问题的办法（格罗夫斯，1991）。
最终，举全国之力实施的曼哈顿计划用时超过3年，耗资数十亿美元。随着曼哈顿工程的展开，许多在自由探索中悬而未决的科学研究才取得了突破。例如，为了验证核裂变的是否可行以及计算核材料的用量，在军方的要求下，芝加哥大学冶金实验室组装了人类历史上第一个核反应堆进行试验，才第一次证实了大规模可控链式反应的存在。甚至计算机的出现都与这个工程有着密切联系，为了进行大量工程计算，军方动员科学家设计新的计算机，奠定了计算机的基础架构和基础运算方式的“二进制”。
创造技术领先的DARPA
第二次世界大战促成美国政府对科学技术的直接支持。在战争迫近的1940年，MIT的范内瓦·布什成为罗斯福总统的科学顾问，他帮助建立了最高领导层和科学界可以直接联系的国防研究委员会（NDRC），并与同事们在MIT设立了研究雷达的辐射实验室。为完成紧迫的任务，该实验室创造了“有联系的科学和技术挑战模式”——即技术突破从基础科学阶段就与技术开发、样机和生产等后续阶段密切相联，并成为其他实验室（如开发核武器的洛斯阿拉莫斯实验室）的模型。
战争结束前，范内瓦·布什应罗斯福总统的要求，组织一批科学家起草战后美国的科学政策。1945年7月，他向杜鲁门总统提交了著名的报告《科学：无尽的前沿》，该报告建议国家应该大力支持科学家的研究，但不应该约束科学家自由探索的权力。在布什报告的影响下，战后一段时间，联邦政府在科学事业方面采取了高度分散和集中资助基础研究的体制（Bonvillian，2006）。
1957年10月，苏联发射了世界第一颗人造地球卫星“斯普尼克号”，对美国社会产生巨大冲击。“斯普尼克危机”使美国最高决策层意识到，要加速技术突破并重新领先，就不能依靠分散的、自由探索的体制。因此，艾森豪威尔总统发起成立了先进研究计划署（后来加上“国防”，即Defense Advanced Research Projects Agency，DARPA），随后又成立了国家航空航天局（NASA）。美国政府对这两个机构的拨款没有走常规渠道，而是通过“例外拨款”的方式，使得它们的活动和预算不需要按法律要求对外公开，赋予它们在选择和执行项目方面的自主权。美国决策层交给DARPA的任务是建立尖端技术领域对苏联的领先优势，研发在人们视野之外的“蓝天”技术。
DARPA全面继承了“有联系的科学和技术挑战模式”，在体制上还有更多的创造。它的最初任务是监督太空研发活动，避免该领域各军种的竞争。1960年后，集中于弹道导弹防御、核试验探测、推进剂和材料的研发（Fuchs，2009）。由于在1961年古巴导弹危机中遇到严重的指挥控制问题（政府获取即时数据、与现场指挥部互动），DARPA的研发重点又转向信息技术。DARPA利用大学和企业的信息技术研究力量，在全国范围内网罗最好的科技人员，以合同为手段，迅速建立起一个研发支持网络。这又为计算机和互联网的技术突破奠定了基础。
DARPA把自己的机构保持在最小的限度，同时与国防部的研究机构建立起工作关系，军方则利用DARPA的投资参与解决共同的问题；DARPA提供了灵活的跨机构、跨学科的研发榜样。美国军方在20世纪80年代后期创造的“新军事革命”就建立在DARPA支持的许多信息技术突破之上，最初用于军事的信息技术创新又促进了美国经济在90年代的创新浪潮（Bonvillian，2006）。
在几十年的时间里，DARPA通常只有大约100名从学术界和工业界“借”来的科学家和工程师担任项目经理，以及大约120名辅助性人员。虽然每年的预算只有30亿美元，但每年都运营200个左右的前沿技术项目。
DARPA自己并不做研究，而是授权项目经理提出特定的研究项目，建立以任务结果为导向的“临时项目小组”，项目的执行则交由大学、企业、实验室的科技人员承担。每个项目和项目经理的任期只持续3-5年。DARPA立项没有评审委员会，因为对突破性的技术项目不会存在共识（Dugan and Gabriel，2013）；项目经理只需要说服所属办公室的主任和DARPA的主任，就可以为项目获得资助（Fuchs，2009）。这些项目并非自由探索，而是明确阐述任务目标；项目经理对项目直接负责，确定项目的方向和所有相关的重大决策。考核方式以在项目期限内是否达到设定的任务目标为标准。
DARPA每年召开两次项目经理汇报会，审查项目的进展情况。在项目期限内，只要拿出来的研究成果能够达到预期目标，则项目会继续；如果没做出成果，或者证实成功的可能性很小，项目将会终止，但也不会追究研究者的责任。这也是一种“揭榜挂帅”机制，对项目负责人、企业和科学家都有很强的刺激作用。项目经理必须充分组织调动各方力量，与不同领域和行业研发人员合作，而不是各自闭门造车。
DARPA把研究活动建立在整个国民经济活动之中，吸引企业和研究机构参与可能军民两用的技术研究项目。DARPA为前期研究提供经费和项目运营支持，使企业以较小的前期投入，探索有市场应用前景的新产品和新技术，但必须符合DARPA的技术要求。这样DARPA可以充分利用企业资金和技术能力，避免耗费过多财力投入高风险的基础研发。如果项目成功，新产品和技术被市场接受，企业获得经济利益且有动力进一步迭代升级，军方则从市场获得所需产品。即使项目不成功，相关技术成果也可找到广泛的商业用途，使得美国的前沿技术研究处于高投入但可持续的状态。
通过这种运作方式，DARPA作为一个强有力的机构领导美国的前沿技术开发，成为许多突破性技术创新的策源地，为美国创造了巨大的技术优势，从军事上的隐形战机、弹道导弹防御系统、数字化指挥系统、高能激光、全球定位系统（GPS）等，到从军事技术成果外溢民用的互联网、机器人和计算机软硬件及芯片制造等等，都是DARPA的直接成果或源于它所开创的研发项目。
DARPA是美国以国家力量促进创新的主要标志。有学者把这种模式称之为“发展型网络国家”，也有人称之为“企业家式的国家”。这些称呼虽有不同，但都直指这种模式的国家性质。那么，美国为什么不去依靠“万能的”市场机制而需要由国家设立的DARPA来领导创新？曾任DARPA领导人的Dugan和Gabriel，将DARPA的工作性质解释为“巴斯德象限”——具有应用导向的基础研究。他们认为，私营企业在巴斯德象限进行研发的情况是罕见的。一般来说，由于基础研究风险较大，企业会要求研发部门遵循公司业务单位的要求，但公司的业务单位几乎不可能选择对公司现有产品构成威胁的研究项目，而是投入到对保持现有竞争力有用的创新。于是，研发部门和业务单位往往相互妥协，结果是做出最糟糕的选择。一句话，市场机制不会自发地产生突破性创新。
因此，设立DARPA的意义就是克服市场机制的弊端，以国家的力量动员市场的资源和科技力量，使其有意识、有组织地在巴斯德象限进行（应用导向型）创新，从而产生带来技术优势的重大突破。
讨论：历史经验对于未来重大任务和特殊机构的教益
从中美两国的历史经验看，以设立特殊机构来完成对于国家具有重大战略意义的任务，是一个虽不多见但反复出现的现象。因此，这种行动属于国家治理活动的一个特殊类别，一般出现于国家遇到重大挑战之时。以这种方式执行重大任务，必然具有在全国范围内动员、利用和协调各种资源和能力来完成任务的属性。因此，重大任务、特殊机构、举国体制和重大发展，它们之间存在着必然的因果关系。
第一，重大任务是在政治层次上定义和提出的任务。
重大任务起源于一个国家遇到的危机或挑战，这些危机可能来自技术、经济、社会或生态等方面，当它们形成对国家安全的挑战时，就出现提出重大任务的客观需要。不过，重大任务是在政治层次上被定义的。正因为如此，对重大任务的定义就无法排除意识形态、政治传统等因素的影响，也无法排除“误判”的可能性。由于定义和提出重大任务需要得到政治领导层的共识，也可能因此而受到领导体制和政治过程的影响。
从新中国的历史可以看到，一些重大项目可能起源于个别领导人的特别关注，如聂荣臻元帅对于核潜艇的关注和建议，然后经过一个过程才能转化为领导层的共识。聂荣臻关于开发核潜艇的建议能够在两天之内得到批准这一事实，与其说反映了核潜艇的重要性，毋宁说是反映了当时中国政治领导层的特征。只有那些有作为的国家、有作为的政治领导层，才有能力采取实施重大任务的方式来应对危机或挑战。
为完成重大任务的举国体制之所以不同于计划体制或市场体制的任务体制，就是因为重大任务的目的不是配置已有的资源，而是从现有的资源条件出发，创造出原来不存在的资源和能力，实现突破和重大创新，创造原来没有的资源和能力。
第二，设立执行重大任务的特殊机构，以举国体制动员全社会力量。
当国家的政治领导层提出重大任务时，往往需要设立特殊机构。这种机构的本质特征是得到国家最高决策层的授权，同时直接负责实施和完成以项目为形式的任务，并对任务的结果负责。所以要设立特殊机构，是因为完成重大任务超出了现行运行体制的能力范围。第一，重大任务往往是超越了现有各个组织的边界的大型复杂系统，所以专门成立一个执行系统集成职能的机构就成为必要。第二，重大任务旨在创造一个国家原来没有的“手段”（无论是技术的、工程的还是组织的），于是需要一个执行机构，能够在超越现行组织分工的更大范围内动员和协调各方面的资源。第三，重大任务影响国家命运，其成败最终要由政治领导层承担责任。因此，执行重大任务的责任链条必须直接和单一，不能被现行运行体制的组织分工所模糊。
对特殊机构的理解可以帮助澄清“举国体制”概念的限制条件：仅仅需要“集中力量办大事”或各方面的动员、配合等理由，并不足以定义举国体制，因为这些说法没有解释“举国的”力量是怎么被集中、动员和配合起来的。实际上，市场机制也可以在一定条件下执行大范围协调的功能，但这不能说是举国体制的结果。本文认为，无论是否存在公开的动员或任何有意识的其他安排，以特殊机构执行和完成重大任务的方式就是举国体制。也是在这个意义上，“举国体制”同样反映了美国同类行动的属性。
第三，以举国体制完成重大任务是“取得重大突破，实现重大发展”的发动机。
重大任务的特点是以做出有用的产品或系统为目标，项目的成败是可以评判的。中国和美国的历史经验都证明，以举国体制完成的重大任务会带来重大技术突破，也会从整体上带动科学、技术和经济的重大发展。今天中国在迫切需要在重要技术领域实现突破之时，理解这个机制尤其重要。
例如，目前一个流行的意见是把加强基础研究作为中国科技发展的方针，其理由是：第一，中国之所以在某些领域被“卡脖子”是因为基础工作做得不够；第二，“基础研究是整个科学体系的源头，是所有技术问题的总机关”。但是，中国目前被“卡脖子”的真正原因是曾经实行以技术引进代替自主研发的政策。中国今天的“短板”大多不是没有做过的技术，而是在依赖引进的过程中半途而废（如集成电路和大飞机）。
科学研究与技术发展之间，以及科技发展与社会需要之间是互动的关系。技术知识包括大量来自解决问题和试验、改进过程的技能和能力。技术进步为基础研究提供问题方向、需求、手段和验证，而基础研究为应用技术研究提供原理性知识和扩展的可能性，这是科技发展的基本规律。如果在技术上放弃自主研发，基础研究也就变成跟随式的。
重大任务需要的基础研究和技术开发是任务导向的，其目标是做出以前没有的东西，是以举国之力推动的重大创造。它需要已有的知识和经验基础，同时要超越现有的知识边界，所以重大任务也是全面带动基础研究和技术开发的动力。而基础研究本身不能被定义为重大任务，因为从知识基础到有用的战略产品或系统，两者之间需要大量的技术和工程活动，以及把这些活动动员起来的战略和组织。
实际上，技术和科学可以解决的问题是无穷多的，但现实中的技术研发和科学研究总是集中于某些应用方向而忽略其他方向；对研发方向的选择是技术瓶颈、经济和社会性因素决定的。如果基础研究脱离了中国技术发展和经济发展的“语境”，那么投入多少钱都将感到研究不足，因为这些研究大多可能是无用的。
最后要指出：“以做出有用产品或系统为目标”的重大任务，是从获得胜利的要求——“取得重大突破，实现重大发展”来定义和提出的，而不是从现有资源/能力的状况来决定的。这样的应用导向是战略性的、进取性的和创造性的。新中国领导人在建国不到10年时就决心开发“两弹一艇”，不是因为中国已经掌握了多少相应的资源和能力，而是因为他们决心让新中国独立自主地发展；美国成立旨在“创造技术意外”的DARPA，不是因为已经知道哪些是“意外”的技术，而是要创造对于冷战对手的技术优势（然后DARPA才会去思考：能不能让飞机不被对方的雷达发现？不同制式的计算机能不能被连接起来互相通信？）。
所以，重大任务、特殊机构和举国体制代表了一种以创造新的手段为目标来动员现有资源/能力的方式。无论一个国家具备了什么样的科技和工业资源，如果这些资源不被动员起来去实现某种超过现有资源利用水平的目标，那它只能随着市场的边际价格变动而缓慢变化，但绝不会自动带来重大突破。重大任务之所以能够带来重大发展，就是因为它以举国体制所支撑的更高抱负和更高目标，动员国民经济体系已经积累的资源/能力，从而创造出来不这样做就不会取得的重大突破。
结论
中国和美国的历史经验都证明，举国体制是一种任务体制，它既可以与计划体制兼容，也可以与市场体制兼容，但具有自己的独特性质和作用。今天国家在新的时代条件下提出采取“新型举国体制”的设想，目的在于完成“取得重大突破，实现重大发展”的历史任务。这个概念的内涵和外延，将由新时期所完成的重大任务及其采用的方式来定义。我们指出了中国在目前阶段有必要采取新型举国体制的两个原因。
第一，中国经济发展的方向必须在政治层次上决定，而不能由市场决定。在外部力量企图阻碍中国实现这些目标的压力越来越大的条件下，政治领导层的远见、抱负和领导力对于中国的经济发展是关键性的。
第二，实现重大发展，在利用市场机制的同时还必须采用其他的机制。市场机制可以通过竞争优胜劣汰、引导短期资源配置以及鼓励自发的创造性等，但是市场机制不能自动实现经济发展所要求的结构性重大变化。因此，中国仍然需要采用以举国体制完成重大任务的机制。
就一般原则来讲，新型举国体制应该是由国家牵头采取某种合作行动的“体制”，它使政府、企业以及其他社会主体能够为实现某种具有总体价值的目标而采取有协调的合作行动，其根本特点是把一国之内社会分工不同、性质不同的行动主体动员起来，以完成任何某一类行动主体都不可能单独完成的任务。在参与这个过程时，每一个经济行动者都保持着独立的经济利益，因此市场机制也是新型举国体制的一个组成部分。
如果今天的中国仍然需要完成重大任务，也就仍然需要设立特殊机构，对特殊机构的要求也相应发生变化。特殊机构必须更多地直接面对市场，并以更开放的方式（如“揭榜挂帅”）动员全社会的力量。美国设立特殊机构的历史经验比较丰富，也有很多值得中国学习的地方，如DARPA虽是国家设立的特殊机构，但它的主要工作人员并不是职业官员。这种组织方式看不出在政府与市场之间存在“鸿沟”。
历史经验证明，对国家发展挑战最大、最艰巨的阶段，也是最有可能产生重大创新的阶段——技术如此，组织如此，制度也如此。因此，在党中央领导下采取新型举国体制的历史任务，就是在中国崛起的关键阶段，创造性地“取得重大突破，实现重大发展”。
此文转载自《管理世界》2021年第1期，本文在作者授权下转载时进行摘编，并增加编者按。
路风，北京大学政府管理学院教授；何鹏宇，北京大学政府管理学院。
孔丹，中信改革发展研究基金会理事长，中信集团原董事长。
