耕地恢复政策的实践悖论——耕地只是“数据上的恢复”，抛荒依然存在

　　笔者今年7月在湖南某山区的D村和F村调研，发现一个奇怪的现象：一方面是每年大量的耕地恢复与耕地复垦指标下达到村，另一方面是村里仍存在大量的耕地抛荒。而无论是耕地恢复还是耕地抛荒都是农业领域的重要议题，国家推动的耕地恢复政策实践和地方社会之间会产生冲突与张力，笔者就在湖南某山区D村和F村的情况做简要的分析与讨论。

一、 “形式化”的耕地恢复

　　F村去年耕地恢复的指标是110亩，今年是109亩，而无论是去年还是今年，恢复的耕地都位于山上。按照村干部的说法“容易恢复的早都恢复了，现在恢复的都是条件差的”。村干部所说的条件差体现在两个方面：第一，位置偏远，交通不便；第二，基础设施很差，没有机耕路和灌溉设施。导致的结果是，恢复了的耕地“没有老百姓愿意去种”。F村的村干部只能在耕地恢复后请人去种点油菜，“能通过验收就行，不考虑收成”。无独有偶，D村也是这样的情况，因为开荒的地条件太差，去年花了几万元请人种了70多亩玉米、花生、油菜、黄豆等作物，按照D村村干部的说法是，“不搞就是不讲政治，再亏也得搞”。

　　可以看到，D村和F村的耕地恢复具有很强的形式主义的特征。村里完成自上而下的土地恢复的“指标”的时候，可以说是“不计成本”。并非是村干部不算“经济账”，而是必须得算“政治账”，F村村干部告诉笔者“欠着债也要搞”。因为F村位于山区，按照卫星图斑需要恢复的土地总体相对比较分散，导致耕地恢复的成本相对较高，会超过国家给的每亩1000元的土地整改与恢复的经费。“如果土地集中，1000元/亩的价格请挖机（清草、翻土）加上播种能搞定，不会亏本，但是村里图斑还是比较分散，去年亏了2、3万来搞这个事情”。因为没有老百姓愿意去种，村干部还需要请人去种，一亩地在100块-150块左右。但这只是“管种不管收”，如果要考虑收成，还要继续增加农资、农机、人力等投入，“更不合算”。F村干部的期望就是“能完成任务就好，只要长出30CM就行”。乡镇对此也没有特别的要求，“完成任务就好”，乡镇干部也知道工作的困难，“只要不被约谈就行”。

二、 “没人种田”还是“田没人种”

　　F村目前实际2800多亩基本农田，有700多亩抛荒，还有100多亩之前种了经济作物，实际粮食作物种植在1800-2000亩左右。整体以小农家庭种植为主，全村超过30亩的只有两个，其中一户也是家庭经营，夫妻俩共种植30多亩；另一个是合作社，通过土地流转承包了300多亩，并开了农机合作社，为整个乡镇农业耕作提供农机服务。

　　“没人种田”直接原因是在打工经济的背景下土地耕作的机会成本太高。相比于在家务农，年轻人与中年人在外务工能取得更高的货币收入。并且，相对于小农小规模的家庭种植，规模化与机械化经营方式能够极大降低种植成本，主要是收割、播种、插苗、打药因为农机的规模化使用带来的生产成本的降低。F村的合作社是个典型的例子，其在水稻种植的各个环节已经实现了机械化，形成了规模效益，并且也为村里和乡镇上其它农户提供农机服务。在机械化与规模化的背景下，并且本村的小农同样也会购买农机服务，本村基本都是机械收割（但打药、插秧大部分都是人工），小农的相对成本和实际成本都是上升的。

　　但这并不能否认小农家庭经营的韧性在本地仍然存在。一方面，F村的土地并没有平原地区高度集中，反而是较为分散，一般是30、40亩为一片；另一方面，在现有的家计模式下，老人返乡务农成为了当地的主流选择，也形成了老人为主的家庭农业模式。而老人为主的农业具有很强的小农的“糊口性质”，本身并没有进一步扩大耕作的愿望和能力，因此能看到F村存在700多亩抛荒的情况。这700多亩无一例外的都是“在山上偏远的、灌溉不方便的、没有机耕路”的土地，是在上个世纪50、60年代开垦出来的，后来经过土地调查与确权而认定为耕地，但是随着山上人口向条件更好的山下迁移以及城市化，这部分耕地慢慢的被“荒废”，直到现在也还是处于抛荒的状态。

　　“没人种田”还是“田没人种”实际上是一体两面的。前者反映的是粮食作物种植的实际收益的不足以及机会成本的上升的背景下农民家庭的“理性选择”；而后者反映的是农业生产机械化、规模化背景下小农的“理性选择”。从这个角度来看，土地的抛荒是自然过程（仅代表本地的情况），也是农业市场的“自然选择”。

三、 耕地恢复政策的实践悖论

　　国家自上而下做“耕地恢复”有一部分也是通过卫星和图斑将这部分“过去的”耕地重新纳入现在的耕地范围，从而保障粮食安全生产的耕地数量的需要。但是从结果上来看，耕地是恢复了但是只是“数据上的恢复”，耕地实际没人管理，抛荒也依然存在。D村2008年因为要搞“占补平衡”在山上开田，搞了200多亩耕地，由专项上面资金支撑，施工方种了三年之后就交给老百姓去种，老百姓觉得山上的土地不好种就没种了，很多都抛荒了，不少地方都是草和树，而现在又需要重新对这部分“耕地”进行“恢复”。因此，耕地恢复政策的第一个实践悖论在于国家资源投入与效益之间的不匹配。

　　这种不匹配有两个重要原因，一个是当地山区的特殊的自然条件，导致即使开垦出来的耕地也很少有农民原因去种；一个是政策缺乏对山区的适配性，缺乏提供进一步的基础设施建设的条件，新恢复的耕地按照村干部的说法“要修机耕道、修水利设施，老百姓才愿意去种”（但这是不是政府的责任和义务还需要进一步的讨论）。因此，耕地恢复政策的第二个实践悖论在于普适性的政策与地方特殊性之间的错位。

　　此外，D村因为产业发展的原因出现了严重的缺地的情况，F村也面临着同样的困难，在目前的“三区三线”划定的条件下，想要扩大产业地对于村集体而言是一个非常困难的事情。很矛盾的地方在于，直觉上中西部地区产业发展应该有土地等生产资料的优势，但实际上并没有想象中的优势，这也让本来就处于发展劣势的“后发型”地区更是难上加难。一方面产业用地受到限制，另一方面却是大规模的复垦还田。因此，耕地恢复政策的第三个实践悖论在于村庄的内生性的具体的发展需求和国家的政策目标之间的矛盾。

　　从根本上来看，土地抛荒在当地是一个“自然”的过程，而当这一“自然”过程遇到国家自上而下推行耕地恢复的“强制性”和“行政性”政策也必然会产生很大的张力，这一冲突的结果是农民并不对国家推行耕地恢复的政策买账，反而认为是“劳民伤财”；基层干部也是“应付工作、完成任务”。笔者5月在湖北某山区某村调研，村干部也说“我真是发自内心不想做这个事”。土地抛荒与耕地恢复这俩看似矛盾的现状并存，本质反映的是社会与国家力量的冲突，在这个基础上也能理解耕地上山、毁林开荒、拔苗砍树等现象（也与地方搞“占补平衡”推动城市化有关系）。因此，耕地恢复政策的第四个悖论在于国家强制性的力量对与地方社会自然进程之间的冲突。

　　耕地恢复政策需要考虑到地方的具体情况，农民是土地的直接使用者和最了解土地情况的人，他们的意愿和利益应该被充分尊重和考虑。在山区需要考虑的是小而散的土地分布、已有和未来产业发展与规划、实际农业生产条件、具体农民家庭生产生活实际情况等。保障粮食安全不仅仅需要通过耕地恢复来增加耕地的“数量”，同样需要提高耕地的“质量”，例如F村村委和村民最为关心的农田水利设施建设。这些问题都需要更为具体的、实地的、细致的、全面的进行考虑，这样才能更有效率与针对性地保障粮食安全。