检察日报：废旧共享单车“堆积如山”该如何治理？专家解析
门诊问题：
怎样解决废旧单车堆积如山难题
门诊专家：
重庆市九龙坡区人民检察院检察官 张顺杰
西南政法大学法学院博士 张永强
专家观点：
◇对共享单车前期过量投入、低质量投入缺乏监管，是造成废旧共享单车堆积如山的主要原因。
◇从民事法律关系上分析，共享单车运营企业与用户之间是租赁合同关系，用户支付租金后享有车辆使用权，运营企业拥有车辆所有权。运营企业负有车辆维护、修理及报废义务。
◇交通主管部门是共享单车的主要监管部门，应当履行监管责任，加强对共享单车及运营企业的检查力度。
据近日《北京青年报》报道，一组名为“无处安放”的摄影作品走红网络，公众首次看到如此多的城市正在面临废旧共享单车堆积场景。画面中，数万辆共享单车无序堆放在城市的空地，高达数米。这组摄影作品是由55岁自由摄影师吴国勇拍摄的。他利用半年时间，从深圳出发，寻访全国近30个城市45个共享单车堆放处，共拍摄1万余张照片。近年来，随着共享单车的大规模投放，各大中城市不同程度出现了废旧共享单车堆积成“垃圾山”的现象，不仅严重影响城市的市容市貌，还易造成环境污染和资源浪费。那么，废旧共享单车堆积如山的原因何在?法律关于处理废旧共享单车有何规定?如何有效治理废旧共享单车问题?记者采访了重庆市九龙坡区检察院检察官张顺杰和西南政法大学法学院博士张永强。
废旧共享单车堆积如山的原因
张顺杰认为，对共享单车前期过量投入、低质量投入缺乏监管是主要原因。一方面，由于共享单车在兴起之初就受到了各级政府的鼓励和支持，在市场准入和监管上都采取了较为宽松的政策，一时间涌现了众多运营企业。然而，这些运营企业在各大中城市投放共享单车时，普遍缺乏对市场需求和城市承载力的充分调研，为第一时间抢占市场份额，往往一哄而上，企图以数量优势进行竞争，由此导致共享单车的市场保有量严重过剩。即使个别企业自身没有过量投放，但由于缺乏整体规划和宏观调控，导致某些城市出现多个运营企业重复投放的现象，由此造成了共享单车投放总量严重超过市场需求和负荷。另一方面，运营企业基于营利目的，在单车投入上进行了成本控制，以致出现车辆早衰、定位不准、故障频发等问题，在降低客户体验的同时，也引发了后续“僵尸车”问题。
张永强表示，造成当前城市废旧共享单车堆积如山的原因之一，是未及时跟进归集处理，导致其只注重线上业务而忽视线下业务、只注重前期投放而忽视后期维护。一是故障单车的排查维护和废弃单车的归集处理成本较高，有的甚至远远超过了共享单车的成本价，因而以逐利为目的的运营企业宁可废弃车辆堆积街头，也不愿意去归集处理;二是由于各方面原因而破产、倒闭的部分运营企业，在退出市场时并未对所投放的共享单车进行归集处理，往往都是“一弃了之”，这样就导致废弃单车一直散落在街头，即使是交通城管部门迫于无奈进行清理，也只能是拖离城市核心区域后堆积在郊外，而并未真正进行处理。
“对于废旧共享单车的出现，相关部门处废机制不健全也是原因之一。”张永强解释说，共享单车作为迅猛发展的新事物，在兴起阶段各级政府部门都是以鼓励、支持为主，相对忽视了对该行业的引导和监管。一方面，处废能力的审查机制不完善。运营企业注册成立时，相关部门忽视了企业线下运营维护和归集处理能力的审查，且无这方面的硬性指标，导致运营企业成立后的线下处废能力难以满足现实需要。另一方面，处废工作的巡查机制不完善。相关部门尚未建立常态化的废旧共享单车归集处理工作巡查制度，导致运营企业并不重视废旧共享单车的归集处理，因而废旧共享单车长期存放在街头。另一方面，处废不力的处罚机制不完善。对于运营企业不及时归集处理废旧共享单车，以及拒绝归集处理废旧共享单车的行为，缺乏明确的处罚机制，导致运营企业即使没有对废旧共享单车进行归集处理，也不会受到处罚。
废旧共享单车处理的法律规制现状
张顺杰介绍，2017年8月1日，多部门联合出台的《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》，主要是从鼓励和规范互联网租赁自行车发展的角度，对总体要求、实施鼓励发展政策、规范运营服务行为进行了具体制度设计，对加强停放管理和监督执法也有具体要求，但是，对于废旧共享单车处理没有明确规定。
张永强表示，在没有国家层面制度规定的情况下，为了应对废旧共享单车在城市堆积如山的问题，深圳、上海、广州、杭州、南京等地出台了相应的规范。其中，2017年9月出台的《深圳市互联网租赁自行车规范管理整治行动实施方案》明确规定，暂停新增共享单车的投放，同时要求加强投放管理和数据共享;2017年10月出台的《上海市鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见(试行)》要求，运营企业要科学制定投放计划和方案，投放数量与运维能力相匹配，定期开展车辆安全评估，建立车辆管理维护机制，及时保养维修车辆和召回报废老旧车辆;2017年9月出台的《杭州市人民政府办公厅关于杭州市促进互联网租赁自行车规范发展的指导意见(试行)》规定，经营者应当组建运营维护队伍，做好车辆维护和停放秩序管理工作，及时清理违规停放车辆，应按照每投放120辆互联网自行车配备1名运营维护人员的标准执行。
废旧共享单车治理对策
如何应对废旧共享单车堆积问题?张顺杰认为，相关行政管理部门应在审核阶段开始引导运营企业合理投放车辆。可以考虑在本地区实行配额制，并规定最低使用年限，引导运营企业及用户积极提升共享单车的利用率、延长使用寿命，避免盲目的粗放型投放，这是共享单车绿色、环保、便捷价值的必然要求。后期的投放应当与报废量挂钩，在市场需求未发生明显增长的情况下，原则上实行“退一进一”，在运营企业妥善报废处置旧车的前提下，方才允许替换新车。对于拒不进行报废处置的车辆，相关部门可以先行代为处置，然后向运营企业收取处置费用，并核减相应单车配额，避免废旧车辆长期占用公共空间。
此外，要有效实行破损、老旧车辆检修报废制度。从民事法律关系上分析，共享单车运营企业与用户之间是租赁合同关系，用户支付租金后享有的是车辆使用权，运营企业拥有单车所有权的同时，也承担车辆维护、修理及报废义务。当前由于报废处置的费用成本问题，部分运营企业对已经无法使用的共享单车一弃了之，这些车辆长期停放在公共区域、城市道路等位置，交通管理部门、城市管理部门等相关单位只能将其先行拖移、集中暂时停放，久而久之就形成了“共享单车坟场”。企业社会责任理论认为，企业在创造利润、对股东和员工承担法律责任的同时，还要承担对消费者、社区和环境的责任。运营企业在已投放车辆的维修、报废问题上，应当肩负起相应的社会责任，一方面定期检修已投放车辆，确保车辆性能达到安全行驶的标准;另一方面自觉完成报废、处置，不给公众社会增加负担，不影响城市环境。
张永强表示，应当坚持疏源导流的原则，从“控增量、去存量、保流量”的思路合理控制废旧共享单车的增加，加快处理废旧共享单车的存量，让废旧共享单车数量保持在一个合理水平。一是及时排查废弃情况。运营商应充分利用大数据平台，对自己所投放的共享单车流动情况进行实时监控，对长期处于停驶状态的单车要进行定期和不定期的排查，以便及时发现故障单车，掌握废弃情况，并将废弃车辆及时运离运营区域。二是加强线下处废投入。运营企业作为共享单车所有人，是处理废旧共享单车的第一责任主体，必须承担应有的责任，加大废旧共享单车处理方面的投入。三是健全内部处废机制。运营企业内部应健全线下处废机制，成立专门处废部门，配备一定比例的专业处废人员和处废设备，具体负责废旧共享单车的归集处理工作。四是购买第三方服务。运营企业在自身人、财、物力投资不足，无法有效完成所投放单车的处废任务时，可以尝试通过购买环卫、垃圾处理厂等第三方的处废服务来完成。
鉴于共享单车监管体系的不完善也是废旧共享单车堆积如山的重要原因，张永强建议适当提高市场准入门槛。一方面，加快推进共享单车生产技术标准的制定，对于不符合生产技术标准的单车，一律禁止进入市场;另一方面，细化运营、维护、归集、处理等流程的服务标准，推进运营企业服务标准自我声明公开，对于服务标准未达标的企业，一律禁止进入共享单车行业。压实运营企业的处废责任，要求运营企业自觉履行处废责任，及时对所投放运营的共享单车进行线下排查，发现故障单车要及时清运，并对废弃单车及时进行归集处理，在退出市场时，要提前公示，并将所投放的共享单车全部收回并处理。
“当然，在共享单车的监管上，相关行政部门不能缺位。”张永强强调，交通主管部门是共享单车的主要监管部门，应当履行监管责任，加强对共享单车及运营企业的检查力度，一旦发现有较大规模废旧共享单车没有归集处理的，要责令相应企业限期整改，并收取一定的公共资源占用费。
对于在废弃单车归集处理方面整改不力或者拒不整改的，应加强处罚力度。对因废旧共享单车没有及时归集处理而造成重大责任事故或者严重污染环境，涉嫌构成犯罪的，要对运营商的主管人员和直接责任人员追究刑事责任。
