推动高标准农田建设需加强土地权属调整制度配套

【按语】

　　过去20年，武汉大学中国乡村治理研究中心组织数千人次，在全国近1000个村庄开展调研，累计驻村超过10万个工作日，近距离观察乡村变化。在理论研究之外，还以随笔和政策报告的形式将一线情况记录下来，部分编辑为内部报告《田野来风》（每周1期）。近期将选取部分“田野来风”报告在“新乡土”发表。

　　建设高标准农田，是保障国家粮食安全、实现农业现代化和促进乡村振兴的重要举措。高标准农田建设不可避免地要打破原有的土地权属界线，处理好土地权属调整问题是高标准农田建设项目顺利实施的前提条件。我们调研发现，农村地区推动土地权属调整工作非常困难，给高标准农田建设带来诸多困境。

一是占地成本分摊困难，公共工程建设效果不佳。

　　公共工程建设需要占用部分农民的土地，土地占用的成本和收益不均衡，需要分摊占地成本。但是由于特定位置的土地已经确权到农民手中，一两户农民不同意占用土地，基层组织就无法分摊占地面积。在这种情况下，基层组织无法对沟、渠、林、路等进行统一规划，一些公共工程建设很难开展，形成断头路、断头渠等。地方政府要么不打破土地权属边界，对已有的基础设施进行小修小补；要么被迫调整规划或者更换项目区。总体上，很多农村地区并没有通过高标准农田建设形成现代农田格局，工程建设效益不佳。

二是地块合并困难，土地细碎化问题难以克服。

　　农村一般采取均等化土地分配方式，按照地形条件、土地肥瘦、灌溉方便程度、距离远近等搭配土地，农村土地呈现高度分散且相互插花的细碎形态。通过高标准农田建设可以在物理形态上将地块合并，改变土地细碎格局。但是个别农民要求耕种原有位置的地块，不愿意小块并大块，土地细碎状态很难改变。因此，很多地区在项目建设后只能按照原来的土地形态分配土地，将合并的大块田又分割成小块田，并没有减少田块的数量。

三是土地利用条件改善不大，土地流转效益较低。

　　由于土地权属调整困难，高标准农田建设并没有显著改善土地利用条件，基础设施不健全，地块细碎化。这导致农民离土之后，新型农业经营主体缺乏流转土地的积极性。我们在中部地区某大城市郊区农村调研发现，当地农民大部分外出务工，普遍不愿意耕种土地，但是土地很难流转出去，土地抛荒比例超过50%，即便是一些开展过高标准农田建设的土地也面临抛荒困境。

四是矛盾纠纷调解难，影响农村社会稳定。

　　地方政府对高标准农田建设项目“又爱又恨”，原因是农田建设项目是振兴乡村、促进农业农村现代化发展的最大一块资金，然而农田建设又是引发社会不稳定的诱因。大多数农民欢迎项目落地，然而个别农民不配合，就会导致整个项目建设的失败，容易形成群众之间的对立。公共工程建设的占地成本无法分摊，还有一些农民凭借对特定位置土地的占有索要不合理的补偿，矛盾纠纷调解非常困难。一些农村地区在项目建设后无法将土地重新分配下去，大量土地被抛荒。一些地方政府只能被迫将土地全部流转出去，引起农民不满。也是因为如此，很多基层组织不愿意承接高标准农田建设项目，项目落地难，成为一个普遍的问题。

　　当前的高标准农田建设工作重视资金投入和农民参与，相对忽视土地权属调整工作。国外在高标准农田建设过程中开展土地重划工作，十分重视土地权属调整制度配套。例如，德国由主要参与者组成的社会法人团体——参加者联合会作为高标准农田建设的实施主体，承担土地权属和地块调整工作，将零碎地块合并和重新划分土地。日本专门制定了《耕地整理法》和《土地改良法》等政策法律，对土地权属调整的参与主体、参与程序、利益协商方式、土地补偿办法等进行法律规定，通过地块交换合并，将原来畸零狭小、不利于耕作的土地变为连片的丘块，扩大土地经营面积。

　　实际上，我国有农村地区也自主探索了一些有效的土地权属调整办法。例如，广东省清远市通过村民自治方式引导农民自主开展土地权属调整和土地整合，形成多数农户“一户一田”、部分农户“一户两田”分配格局。广西省富川县探索“大块并小块”的做法，在土地平整的基础上，将农民分散在十几个、二十几个位置的地块调整到一个位置。安徽省繁昌县探索“虚拟地块、三权分置、二次流转”的做法，地方政府进行统一规划和建设，以项目规划为依据，将单个地块的面积设计为5至30亩，并将土地经营权集中起来进行统一流转，实现了土地集中连片流转和农业规模经营。

推动高标准农田建设需重视土地权属工作，加强土地权属调整制度建设：

首先，可以利用土地“三权分置”制度条件。

　　在保持土地承包权稳定的基础上采取灵活的土地经营权配置方式，将继续耕种原有承包地的农民的土地划分为一大块，实现“一户一块田”；将农民不耕种的土地委托给村集体统一流转，实现土地规模经营。

其次，可以充分发挥村民自治的作用。

　　借助国家投入的财政资源激活基层民主，动员农民参与到农田建设过程中，利用“四议两公开”、民主协商等做法，为顺利开展土地权属调整工作提供坚实群众基础。

再者，建议在实施高标准农田建设过程选择若干地区开展土地权属调整试点工作。

　　中央政府和各级地方政府可以结合已有的实践经验，选择若干地区开展土地权属调整试点工作，在此基础上制定完善的土地权属调整配套制度。

　　《田野来风》，2021年第9期，武汉大学中国乡村治理研究中心主办，发表时有删节。