作者｜马亮
中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授
近些年来，我国持续深化户籍管理制度改革，中小城市全面取消落户限制，特大城市和超大城市则逐步通过积分制等方式降低落户门槛。
11月7日，青岛市政府发布《关于进一步深化户籍制度改革的通知》，在城市户籍制度改革领域又投下了一颗重磅。
对人才、居住、亲属投靠、稳定就业、投资创业等方面落户的人群，青岛进一步降低门槛并扩大范围，特别是租房即可落户的政策措施引发社会关注。
青岛为什么要通过租房落户“抢人”？
在对《关于进一步深化户籍制度改革的通知》的政策解读中，青岛市公安局户政处指出，此前户籍制度改革释放的政策红利逐步见底，青岛面临吸引新增人口的竞争压力，亟待通过政策调整来解决人口增量问题。
换句话说，青岛此轮户籍制度改革的目的非常明确，就是为了“抢人”。
在人才落户、居住落户、亲属投靠落户、就业落户、投资创业落户等几类落户条件中，青岛在居住落户方面的改革力度最大。
虽然租房落户对住房条件有一定要求，但青岛基本上已经达到了无门槛落户的阶段。其实青岛市的户籍制度改革，特别是租房就能落户政策，并非先例。此前，西安、郑州、济南等城市都进行了相关政策调整。比如，济南市在2020年6月就实施了租房落户政策。
考虑到全国各地情况不同，我国采取了分阶段、分地区和差别化的户籍制度改革路径。
户籍制度改革从中小城市走向大城市，从一般地级市走向省会城市与副省级城市。与此同时，户籍制度改革的针对性、精准性、靶向性、动态性进一步增强，通过逐步微调来推动城市放宽户籍限制。
不少地区采取“一城一策”乃至“一区一策”的细化做法，实现人城匹配、人区匹配。这使城市在吸纳人口的同时，也在避免人口过度集中，有效做好人口汇聚与功能疏解的加减法。
从整个国家的城镇化进程来看，以青岛为代表的城市户籍制度改革具有重要的标本意义。
租房即可落户的政策，对于推动农业转移人口和外来务工人员在所在城市实现市民化，推动新市民融入城市，都具有积极意义。
购房往往是影响市民落户的制度性门槛，打破户籍与购房的挂钩关系，有助于实现租购同权。与此同时，租房落户带来的租购同权，将加快城市住房格局的破局。
租购同权会打破学区房的高价神话，使义务教育等公共服务资源进一步均等化分配。这可以避免阶层分化和贫富区隔可能造成的社会风险。
从城市户籍制度改革的受益群体来看，主要是本地无户籍的常住人口、本地农村户籍人口、外地农业转移人口和外地城镇居民四类。
首先，户籍制度改革使本地无户籍的常住人口落户，切实解决人户分离问题，使人们可以在常住地落户。户籍障碍使非户籍居民的权利不平等，无法和户籍人口一样同等享受教育、医疗等公共资源和服务。促进本地非户籍常住人口取得户籍，使他们从所谓“二等市民”转为户籍市民，有助于实现城市常住人口的同权化。
其次，本地农村户籍人口和外地农业转移人口，可以通过落户门槛下降而实现“农转非”，并推动农村人口市民化。进城务工人员和农业转移人口往往像候鸟一样，在城市与农村之间往返。推动这些人口在城市落户，使他们不再因人户分离而“漂泊”，对城市也有更强的安全感和归属感。
最后，城市户籍制度改革也会吸引外地城镇居民，推动城镇人口在城市之间流动。
在我国人口总数持续下降的趋势下，城市“抢人大战”将更多表现为存量争夺的“零和博弈”。降低落户门槛，有利于城市争取来自其他城市的城镇居民，进一步做大城市人口基数。
城市为何患上人口焦虑症？
许多城市在从抢人才走向抢年轻人，到现在则转变为完全意义上的“抢人”。为什么城市对人口如此焦虑？城市真的缺人吗？
从近些年来披露的数据来看，不少城市都出现了人口存量不升反降的情况。可以说，地方政府真的慌了，感受到人的重要性、人气的意义和人口的价值，所以才会千方百计地抢人。
户籍制度改革，主要针对城市以外其他城市的人群，希望在“抢人大战”中拔得头筹。过去城市之间是“抢才大战”，更多注重争夺顶尖人才。
如今不少城市卷入“抢人大战”，持续降低落户门槛和标准，希望做大人口基数。毕竟，抢到碗里就是菜，落到城里就是人。
当前我国城市投资、经营与管理的不少政策，都与城区人口数量直接挂钩，城市需要做大城区人口蛋糕，才能在公共交通、基础设施等方面取得政策资格和资源。
比如，城区人口在300万人以下的城市，原则上不允许新建地铁。
与此同时，区域中心城市和枢纽城市的部署，也都同城市的人口基数有很大关系。人口减少和数量不足的城市，很难成为区域中心城市，也无法得到相关政策支持。
特别是在城市规模分档线临界点上下的城市，就更加担心人口规模变化导致的城市能级调整。比如，青岛市的常住人口刚刚超过一千万人而跻身特大城市；但是，如果人口规模不能保持稳定和进一步增长，就可能面临更加严峻的城市竞争压力。
城市化的重要趋势是“大城市化”，即若干城市崛起为区域中心城市，形成对周边中小城市的辐射带动效应。城市竞争日趋白热化，纷纷希望成为区域中心城市，提升区域首位度。
户籍制度改革在吸纳人口方面的效果和作用显著。此外，大城市采取各种措施进行户籍制度改革，有助于消化存量住房市场，拉动住房、汽车等大宗消费，促进城市经济繁荣。
不仅许多城市在推行户籍制度改革，一些省份和地区也在进一步加大省域和区域改革统筹力度，实现城市改革联动效应。
比如，2023年江苏省和浙江省先后宣布全面取消落户限制政策，并推动人口在全省各个城市流动。与此同时，长三角等区域在协同推进区域内户籍制度改革，使人口可以跨城市和跨省份流动落户。
如何在后户籍时代留人用人？
作为特大城市，青岛率先启动租房落户，无异于掀起新一轮“抢人大战”。与此同时，也为其他特大城市乃至超大城市，进一步探索户籍制度改革和放宽落户门槛提供了镜鉴。
除了有形的落户门槛，城市还要关注无形的落户门槛。在户籍制度改革的“最后一公里”，特别是在实际政策兑现过程中减轻行政负担，真正让好政策真落地，避免政策“中梗阻”。
比如，租房或投靠亲属而落户的人，可能需要在集体户落户，而这就会涉及社区、用人单位等的繁琐手续办理问题。特别是要加强跨地区、跨层级和跨部门的数据共享，让人们可以一件事一次办，少交材料和少跑腿，最好是实现一次不跑就办成户籍迁移。
除了户籍政策上接纳新市民，地方政府还要在公共服务方面接纳新市民，避免住房、教育、医疗、社会保障等公共服务配套不够、供给不足。城市可以推行零门槛落户，但不能零配套准备，避免人来了却没有足够的空间、资源和服务，导致公共服务供需关系紧张。过去城市发展的逻辑是你能为我做出什么贡献，现在则应转变为我能为你提供什么服务。
城市要超前规划，加大公共服务供给力度，创新公共服务供给模式，真正满足新市民的基本需求，避免公共服务供需矛盾而激化新老市民矛盾。与此同时，可以加快与周边城市的同城化，通过分工合作来协同缓解公共服务供需压力。
随着户籍制度的消亡，农业转移人口在城市的就业生活与权益保障问题将进一步突出。地方政府可采取廉租房、公租房、保租房等公共住房政策措施，实现新市民住有所居、劳有所得，子女教有所学，老人老有所养。
当越来越多的外来人口在本地落户，也会发生新市民与老市民或原住民的矛盾。原住民担心新市民抢占城市公共资源，挤占城市发展空间，并争夺城市稀缺发展机会。反过来说，在房地产市场低迷的背景下，新市民也担心自己成为城市楼市的“接盘侠”。但是，新市民也为城市带来了新资源、新机遇、新流量与新空间，本地市民也要一体两面地审视新市民带来的城市扩张与发展。
人口流出和城市收缩被视为需要避免的厄运，但是，进入这个阶段的城市也可能迎来新的发展机遇。即便是人口净流出的东北等地区，也在积极转型和谋求发展。
随着户籍制度改革加速深化，户籍在身份、资格与福利方面的属性将逐步消失，而其在人口标签方面的意义则会凸显。换句话说，户籍将越来越成为一个人的身份符号，只是表明其常住地在哪里，而不再具有其他方面的附加意义。
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