卢麒元：香港代议制与超级地租

笔者按：本文以《港人无议税权 广义税赋逾六成》登载于《信报财经月刊》第483卷(2017年6月刊)。笔者提出超级地租概念已经超过15年了，笔者就是爲了解释香港经济问题而提出这一概念的。必须说，纵容官商勾结，将公共土地异化为提款机，这在古今中外都是极为恶劣的制度安排。香港同胞善良，善良到愚钝和麻木。若无超级地租，今日香港每一家庭皆为千万富豪。断无可能，20年间让中产阶级消失，数百万人沦为悲催的房奴。香港回归20年，应该如何总结呢?又应该如何进行变革呢?有关方面不妨听听基层的意见。其实，超级地租问题，已经不再是单纯的香港问题了。在整个中国，都存在严重的超级地租问题。笔者以为，当今中国最大的敌人就是超级地租。当然，解决超级地租问题，就必须解决立法权问题。税政是经典的立法问题，必须从根子上解决问题了。笔者谨以此文庆祝香港回归祖国20周年。

香港代议制与超级地租

　　卢麒元

　　无代议，不纳税 ( No taxation without representation ),这是英、美以及现在所有现代国家的立宪原则。此原则，也可以这样叙述，就是纳税者拥有对财政制度和金融制度的直接立法权。请注意，是直接立法权。这意味着，纳税者可以公投接受或否决涉及税赋的制度和政策。很遗憾，香港人自1840年以来，虽然处于英国的统治之下，却始终没有获得英国本土纳税者同等的议税权力。也很遗憾，在1997年之后，香港人仍然无法获得我国纳税人同等的议税权力。因为，香港纳税人始终不能直接议税，香港纳税者受到超级地租的残酷剥削，以致於香港成为世界实际税赋最重的地区，以至于香港中产阶级整体返贫甚至开始消失了。很久了，没人直视香港问题的本源。

　　超级地租，是指由居民承担的，超越合理水平上限的，用于购房(供楼)或租房的支出。通常，我们将居民收入之30%定义为居住支出合理水平上限。就是说，超过居民收入之30%的供楼或租楼支出，就是居民在向政府、机构或个人缴纳超级地租。例如，一户居民，月收入10000元，供楼或租楼支出7000元，那么，其支付的超级地租为4000元，其超级地租单项类税性负担占其收入之40%。事实上，香港居民平均居住面积狭小，相对支付的超级地租水平远比统计的还要高。同时，香港居民除了负担名义税赋之外，还要承担各种类型的社保等其他支出。笔者估计，香港居民广义税负水平已经超过60%了，香港已经进入社会矛盾激化期和社会冲突高发期了。更为严重的事实是，香港居民承担的超级地租远远高于名义税赋。香港是全世界的名义税赋最低的地区，而居民实际承担的广义税负(含超级地租和社会保障)却有可能是全世界最高的地区之一。

　　香港的超级地租问题当然是财政问题。但是，财政专家都懂得，财政问题从来都涉及复杂的宪政问题。易言之，彻底解决香港的经济问题，就必须重新回到宪政设计上面。回顾香港的宪政历史，不难理解北美爆发独立战争的原因，美国人正是爲了议税权而发动独立战争的。英国作为殖民地宗主国，始终不愿意赋予港人与英国人同等的纳税人权力。直到1968年香港“暴动”之后，英国才被迫启动香港宪政制度的相关改革。即便如此，也只是赋予了香港纳税人极其有限的权力。香港的立法机构从来就不具备民选的性质，香港的纳税人更没有公投决定税政的权力。尽管如此，港英当局在1971年到1983年间，还是执行了相对公平且宽松的税政。此税政，肇始了香港黄金十二年，香港成为了经济腾飞的小龙。然而，自1983年开启中英谈判之后，港英当局启用了极其恶劣的超级地租政策。从此，香港开始去工业化，香港从此走向衰落。有空，朋友们可以阅读《中英两国政府关于香港问题联合声明》附件三。很遗憾，中国政府对香港超级地租政策未能有效的阻止。我们或者可以理解，那个时代的中国官员不懂得经济主权的含义，也不懂得现代财政和现代税政，亦或者不懂得现代宪政的真正含义，他们在那个时期所铸成的历史性失误至今仍然在遗祸于港人。或者，直至今天，他们仍然未能真正懂得。

　　土地国有从来都是双刃剑。如果，土地的主人能够善用主权，那么，土地就会为其上之人民带来福利。否则，土地主权被僭越，土地就会变成洪水猛兽，吞噬土地上人民的血汗。香港的土地，在1997年之前属于英女皇私产以及租赁资产，我们也可以将之笼统理解为公有。事实上，英女皇和英国政府在1983年之前无意于用香港土地牟利。此外，英女皇并不真实行使香港土地的主权，而是英国政府在代行英女皇的香港土地主权。上个世纪八十年代，英国经济出现了严重的经济危机，需要进行英国本土的“私有化”改革，也就是所谓的“撒切尔主义”。英国需要大规模资本回流，这就导致了1984年《中英两国政府关于香港问题联合声明》附件三的形成。与此同时，英国人废除了港币的法币地位，改港币为今天流通的美元兑换券。于是，超级地租的制度设计就全面完成了。笔者无法获得完整的英国资本回流数据，笔者的粗略估计自1983年起到1997年，从香港回流英国本土的资本应不低于5000亿镑。说来心酸，香港回归了，英女皇的土地变成了中华人民共和国的土地了。但是，这土地上的财富已经被劫掠了一遍，这土地的使用权也一并被巧妙地让渡给了既得利益者(并未回归祖国)，香港回归后这种可怕的超级地租劫掠并未结束。这也正是香港回归后一切矛盾产生的根源。可惜，往事如烟，许多人根本无法洞穿那段历史了。

　　时间如白驹过隙。一晃，已经是2017年了，香港回归已经二十年了。那个罪恶的超级地租制度又苟延残喘了二十年。香港居民普遍文化水平低下，他们无法理解复杂的税政、财政以至于宪政，他们根本无法理解香港历史性变迁的复杂过程。他们只能从切身的生活来评价治理者的好坏，他们对回归祖国是有深刻抱怨的。这一切，实在是太复杂了，普通市民根本无法参透，这自然不能责怪淳朴的香港居民。毕竟，香港居民不能去查账，看看当年的英国居港人士，以及香港拥有居英权人士，到底拿走了他们积累的多少的财富。他们也不能理解，为什么香港弹丸之地，会出现一批世界级富豪，各个都英明神武到富可敌国，而他们每一个人都绝不从事农业或制造业。他们更无法相信，香港存在一个超然的第二税务局，很多英国人以及上层港人在收取超级地租，他们成为历史上极其罕见的超级食利者。是的，一切创造价值的行为，在香港均不被鼓励。第一产业消失了，第二产业消失了，最后连依附于高级服务业的中产阶级也快要消失了。过去，我们可以抱怨英国政府，现在回归二十年了还能继续抱怨吗?既得利益者们喜欢玩爱国主义游戏，编织什么港独噱头作为搪塞借口，这样可以掩盖二十年来的治理失败吗?老实说，这样有意思吗?能解释历史吗?能面向未来吗?

　　解决香港问题的钥匙在哪里?请重新审视本文的标题《香港代议制与超级地租》。是的，今天的香港土地是国有的，国家的土地主权如何在香港行使呢?基于香港土地国有，中央政府必须行使土地主权所赋予的一切权力。一句话，中央政府必须直接废除罪恶的超级地租制度。回到本文主题，中央政府要有勇气修改并解释基本法，必须重新定义香港的土地使用权以及附着于土地上的征税权。要从宪政的高度彻底解决问题，从而解决香港的财政和税政问题。将来，合适的时候，也要一并解决香港的金融主权问题(重建港币的法币地位)。须知，这才是中央政府收回国家拥有的经济主权和经济治权。被利益集团僭越了二十年的财政主权和金融主权必须回归了。如果，有人一定认为香港有港独的话，笔者也必须说港独就是香港财政主权和金融主权之僭越者。笔者一向认为，港独藏在现有的财政金融制度中。一直以来，笔者对香港立法会嗤之以鼻，他们从来就不代表香港纳税人的利益，他们也从来没有代表过中华人民共和国的利益。香港，不需要一群小丑表演民主。中央政府需要提供香港纳税人直接议税的权力了。香港纳税人再也不能被形形色色的既得利益者代表了。

　　香港土地主权，说到底是全国人民的。在中华人民共和国的宪政体制下，港人需要争取的是港人在全国人大议税的权力。在港人拥有国人纳税人同等的议税权力之后，港人心悦诚服地接受全国人大关于香港财政金融制度的立法、司法和行政管辖。在这个问题上，所谓港人治港的逻辑，不能压倒一国两制的宪政逻辑。绝对不能，在港人治港的逻辑下，继续执行事实上的既得利益集团治港(请注意香港此刻并非是一般意义的商人治港)。很久以前，笔者在信报月刊曾经发表过两篇谈香港问题的文章，一篇是《香港的超级地租》，另一篇是《回到一九八三年》。前一篇，谈的是财政;后一篇，谈的是金融。笔者一再申明，中央政府并不需要所谓的智囊，以及什么香港发展的宏图伟略，只要能回归到1983年之前的治理逻辑就可以了。香港人非常勤奋，只要制度不要太烂，给他们十年时间就能再造一条腾飞的小龙。再说一遍，必须结束香港经济主权被分割和僭越的悲催时代了。最后，笔者也想提醒香港同胞，民主说到底就是议税，好好地去全国人大议税。现实地看，未来香港的代议仕在北京，港人应该充分地表达你们对未来的思考。当然，我们也期待，祖国人民能够了解1983年以来香港发生的事情。毕竟，超级地租也已经成为大陆经济制度的一个毒瘤。整个中国都面临一次彻底的财政金融体制改革，也可以说是需要一次伟大的宪政进步。看清历史，才能面向未来，才有希望共同创造美好的明天。

　　附：

香港的超级地租

　　卢麒元

　　香港的“深层次的问题”不是政治问题，那些茶杯里的风波不足挂齿。香港“深层次的问题”是经济问题，经济问题涉及经济管理主权，关乎香港未来的命运。事实上，香港的经济管理主权始终是一个令人忧虑的问题，香港于1997年回归的仅仅是政治管理主权(行政权)，经济管理主权至今仍然无法全面回归。香港的经济问题可以分为两个部分：一个是财政问题，就是本文要谈的超级地租问题;另一个是金融问题，就是联系汇率问题。笔者曾经着文 《回到一九八三年》，对香港金融问题做过详细论述，本文可以视为《回到一九八三年》的姊妹篇。一个残酷事实是，无论中央政府亦或是香港政府，均无法在香港实施卓有成效的财政金融管理。在经济管理主权旁落的现实中，香港经济呈现出自由落体运动。如果不是中央采取一系列有效措施，香港经济资料会十分难看。

　　笔者认为，香港的经济问题皆肇始于1983年。英国人在与中国人开启关于香港主权问题的谈判之后，对香港的经济制度做了历史性的改动，港英政府在香港回归前悄然让度了香港的经济管理主权。事实上，在一九八三年之后，国际金融资本逐渐接收了香港的经济管理主权，这种情况在一九九七年之后反而更加严重了。在国际金融资本的操纵下，香港财政金融制度日渐扭曲，香港终于形成带有食利特征的贵族体制。一个彻底失去创业和创新潜力的香港，人才和资本大规模流失，经济效率每况愈下。在回归十五年之后，全世界都在审视，香港的明天真的会更美好吗?

　　1983年之后，在内外既得利益集团的强力主导下，香港逐渐形成了隐形的超级地租。

　　为了准确评价政府的财政状况，笔者曾经提出广义财政论(包括广义税赋论)，目的在于超越狭义财政理论的局限性。狭义财政理论的局限性，常常构成人们对财政制度和财政政策的误判。通常，在狭义财政理论下，人们习惯于将名义税赋理解为税赋的全部;然而，名义税赋和实际税负完全是两回事，实际税负往往大大高于名义税赋。笔者认为，一些处于转型期的经济体，由于财政制度存在的明显的漏洞，往往造就非政府组织和个人僭越政府的财政行为，这种准财政行为通常不纳入政府的正规财政管理范畴，但却成为具有强制性特征的准政府行为。非政府组织和个人的准财政行为，往往可以造成对弱势群体极为残酷的剥削和掠夺，形成经济结构的极度扭曲。简单一点儿说，就是地产商可以被赋予税务局的职能，通过准税赋的方式攫取财富。香港人可能难于理解，香港存在“第二税务局”。正是这个“第二税务局”制造了一批世界顶级富豪，香港的顶级富豪竟然清一色的是地产商。笔者所言广义财政论，可以厘清这部分非政府的财政行为，可以揭示经济结构扭曲的深层次原因。

　　香港的超级地租问题就是一个经典的广义税赋案例。香港政府的名义税赋非常之低，但香港居民类税性负担却极为沉重。事实上，香港的社会分配三十年来被严重地扭曲了，香港存在令人震惊的隐形超级地租。一直以来，香港被视为一个低税赋地区。从宏观经济角度观察貌似如此，香港名义税赋(狭义税赋)是非常低的;但是，从微观角度观察(居民个人支出)，香港普通民众的经济负担却极其沉重，类税性支出达到惊人的水平。香港政府一直未能提供各类港人个人收入中房屋性支出占比的详细统计资料，笔者只好使用香港本地学者提供的研究数据。据2012年4月第12期《社联政策报》冯国坚博士文章《香港私人租住房屋问题与论述》提供的数据，香港私人租住楼宇租金收入比(1990-2011)分别为：1990-1997,69.85%;1998-2003,47.50%;2004-2011,56.33%。如果，我们将私人房屋租住楼宇租金占个人收入30%视为一个合理水平;那么，超过30%的部分可以是视同为超级地租。我们使用冯国坚博士提供的资料可以得出惊人的结论：香港的超级地租几乎是正常租金水平的一倍;接近正常税赋的两倍;超过名义地租数十倍。每一个香港居民额外的房屋租金支出可以视同为类税性支出，这是一双看不见的手收取的价内税，它直接将香港居民的实际税负提升了近两倍。考虑到香港居民还要支付其他类税性支出(各类保险和公积金支出等)，香港居民的广义税赋(实际税负)已经接近世界最高水平。远远超过正常税赋支出的超级地租严重恶化了香港居民的生活质量，也同时严重扭曲了香港的经济结构，严重削弱了香港商品和服务的国际竟争力。当然，正是这个超级地租成就了香港的超级地产商，使弹丸之地的香港产生了一批世界级富豪。这些食租而肥的超级富豪，用超级地租驱逐了香港的比尔盖茨和乔布斯，使本应实现工业化升级的香港变成了一个金融泡沫。没有公开资料证明，英资从香港金融泡沫中吸走了多少财富。笔者只是知道，撒切尔夫人的撒切尔主义是需要外来资本支撑的，正是当年香港庞大的私人资本回流英国，完成了英国历史性的私有化进程。毋庸讳言，伪善的香港财政制度，制造了香港伪善的税收制度;伪善的香港税收制度，制造了恶劣的香港土地制度;恶劣的香港土地制度，制造了极度扭曲的香港超级地租。极端扭曲的香港超级地租，吞噬了港人的劳动成果，埋葬了香港年轻人的未来。如果，香港再不启动深刻的财政改革，香港的明天将是非常暗淡的，香港可能成为另一座废都。

　　一、香港超级地租的本质。

　　地租，是使用土地生产力的报酬，地租是指用以换取占用土地或提升土地价值所支付的费用，为地主的所得。在城市，地租是城市土地经济的基本范畴，是城市土地价格形成的基本依据，其来源于土地使用者的利润。地租产生的原因有土地稀缺性、收获报酬率递减率、土地肥沃度、位置、土地私有制度、人口无限增加等因素所产生。

　　超级地租，是指超越了一般地租的公允水平而获取的地租性质收益。超级地租本质上是对土地使用权的过度收费。超级地租理论上应该是地主凭借土地资产获取的的超额利润。但是，在现实社会当中，由于土地拥有者和土地管理者错位，超级地租收益往往被截流并转移。所以，超级地租往往并不以地租形式出现(一般隐含于房价和房租之中)，超级地租往往并非被地主征收和获得，超级地租往往成为政府和地产发展商牟利的工具。

　　香港的超级地租，是香港土地资源升值形成的超额利润。理论上，在香港回归祖国之后，香港的土地所有权归属于中华人民共和国中央政府，香港超级地租属于中华人民共和国中央政府所有。但是，鉴于《基本法》的安排，香港土地的所有权实际上由香港政府代为行驶管理权。香港政府实际上将香港超级地租让度给了地产发展商以及土地实际占用者。

　　香港超级地租的本质，是香港土地资产价值高度垄断形成的超常规收益。一般而言，香港地租应该维持一般地租的公允水平，不应通过行政和商业的高度垄断形成超级地租模式。香港的超级地租扭曲了香港社会分配分的合理性，也损害了香港社会资源分配的效率，使人民生活质素不断下降，也使经济发展陷入困境。

　　二、香港超级地租的成因。

　　一般而言，形成超级地租需要两个必要条件：

　　第一，土地使用权的超级垄断。

　　香港的超级地租问题肇始于香港殖民地末期。在一九八三年中英谈判之后，政府和地产发展商形成了默契，巧妙地控制了土地的供应量，并操纵了房地产的市场价格。于是，香港的地租性收益急剧增加，成为了土地占用者的类税性收益。

　　实际上，在香港漫长的殖民地时期，香港的地租一直处于合法而合理的水平。1841年香港开埠，香港岛上的土地于同一年便开始由殖民地政府出售予私人买家。除了中环花园道的圣约翰教堂的土地属永久业权外，其他所有土地均以批租形式出售。契约条款因应出售当时的土地政策而有差异。一般的批租期为固定年期75年、99年、150年或999年，而没有续租权利;或是可续租年期75年、99年或150年，而有权分别再续租相同的年期。土地买方(即契约持有人)须于批给契约时，向政府缴付反映当时土地的地价，并且缴交年租(现称地租，旧称地税)。在香港漫长的殖民地时期，地租通常为象征式的金额，相对于收入占比而言极低。

　　令人感叹，香港所有的“深层次问题”都产生于三十年前。其中，最严重的问题，恐怕就是香港的地租问题。中国政府及英国政府于1984年12月19日签署《中英关于香港问题的联合声明》(下称《联合声明》)。该声明于1985年5月27日生效，而其附件III载列有关批出新土地契约及不可续期土地契约的续期事宜。根据《联合声明》附件III的规定，香港政府在1985年5月27日至1997年6月30日期间批出的新土地契约的租期不可超越2047年6月30日。土地承租人须缴纳地价及象征式租金直至1997年6月30日，在该日以后则无须补地价，但须每年缴纳相当于当日该土地应课差饷租值3%的年租，此后，年租会随应课差饷租值的改变而调整。附件III亦订明，除了短期租约和特殊用途的契约外，1997年6月30日以前期满的不可续期土地契约，如承租人愿意，均可续期至2047年6月30日止，无须补地价。从续期之日起，每年缴纳相当于当日该土地应课差饷租值3%的年租，此后，年租会随应课差饷租值的改变而调整。至于1997年6月30日以后期满而没有续期权利的契约，附件III订明，将按照香港特别行政区有关的土地法律及政策处理。简而言之，香港回归后，香港“地主”的订定的地租实在太低了，在迅猛的通胀面前可以说是聊胜于无。阅读历史文件，您或许会感到惊讶，回归后香港的“地主”实在是太宽厚了，宽厚到反主为客的地步了。显而易见，正是两级政府的财政不作为，极大地助长了土地实际占用者权益。由此，香港的土地异化为政府和地产商的提款机，为实际操纵土地占用权的人们(英资及其代理人)，提供了一次史无前例的发财并套现的历史性机遇。我们为当年参与中英谈判的中方代表感到遗憾，他们或许是坚定的政治家和优秀的外交家，但他们在经济和法律方面的准备明显不足，他们没有能够真正理解国家主权的经济含义，他们因此而无法捍卫国家的经济利益，也未能充分保障港人的经济利益。所以，香港终于没有能够幸免，香港还是重复了其他英国殖民地的悲惨故事。更令人感慨的是，这种遗憾今天仍然在继续。

　　第二，持续的通货膨胀。

　　在笔者看来，港英政府1983年放弃自由浮动汇率制度的理由是荒谬而可笑的。如果，香港不是在1983年放弃自由浮动的汇率制度，港人就存在自主管理通货膨胀的能力。当通货膨胀处于合理水平，土地占用者就无法攫取超级地租了。笔者在《回到一九八三年》中，对比了香港和瑞士在货币管理上的异同，瑞士人1983年之后坚守自由浮动的汇率制度，创造了令人羡慕的经济成果。瑞士没有制造世界级的地产商，瑞士人民获得了世界顶级的生活质量，瑞士成功完成了产业升级(世界一流的生物科技产业和精密机械制造业)，瑞士法郎可以成为独立于美元和欧元的强势国际货币。而港币，那个曾经接近辉煌的准主权货币，却于1983年莫名其妙地沦为了美元兑换券。想来心酸，一个丧失了货币管理主权的特区，还讨论什么经济管理主权?一个不能履行经济管理主权的特区，还奢言什么主权回归?

　　香港人和大陆人至今也未必明白，1983年之后这块土地上发生的事情。超级地租，就像一根插入香港机体的吸管，香港的财富被国际金融资本慢慢地吸干了。

　　三、香港超级地租的未来。

　　笔者在《回到一九八三年》中明确提出，香港应该尽早结束联系汇率制度，香港应该重建具有主权特征的自由浮动的汇率制度。任何熟悉地租理论的学者都会明白，不能管理自己的货币，就不能管理通货膨胀，也就无法有效管理财政(也包括地租)。简言之，解决汇率制度问题，是解决香港经济问题的必由之路。

　　当然，管理地租必须要从地租本身入手。

　　第一，香港应建立地价评估制度。在地价评估制度基础上，建立调控土地供应量的一整套科学方法。

　　所谓地价评估制度，就是将地价与非政府补贴居民的平均收入水平绑定。政府不能擅自收放土地供应量，导致市场对土地供应预期的不确定性，进而导致大规模投机行为发生，为特权商人提供不正当暴利。

　第二，香港应建立八极超额累进地租制度。对于占有较少土地资源的居民予以地租豁免;对于过度占有土地资源的居民征收超级地租。首先，必须压抑过度投机;其次，必须均衡资源占有;最后，必须全力促进环保。

　第三，香港应将物业投资收益纳入所得税征收范畴。

　　通过建立地价评估制度，可以解决地租一次分配的合理性。通过差别租金和税收调节，可以解决地租二次分配的合理性。

　　另外，就长期而言，香港财政存在严重的隐忧，早就应该开辟新的税源以应对未来的财政危机。

　　笔者连读了香港十八年的预算案。老实说，笔者对于港府所谓审慎理财的陈词滥调感到惊讶。港府的税基偏重于劳动者和劳动所得，而忽略资产占有和资产溢价，摆明了是杀鸡取卵，还谈什么审慎?况且，一个坚定不移保护资本家，无所顾忌剥夺劳动者的税制，连起码的公平正义都谈不上，谈审慎还有什么实际意义吗?一个保护食利者并制造贵族的税制，理应为现代文明所不耻，何以竟成为港人的骄傲?更令人惊讶的是，如此无耻的税制何以竟能够在大陆复制?

　　长期观察香港的财政，加深了对大陆财政改革的忧虑。大陆以香港财政制度为师，竟然创造了土地财政模式，这是经典的机会主义选择。事实上，今天大陆的超级地租问题，比香港有过之而无不及。当欧美均开始增加针对资产占有和资本利得课税的时候，大陆仍然顽固坚持以劳动者及其劳动所得为主要税源，非但罔顾公平正义，也毫不在乎经济效率，严重后果已经开始浮现。从某种意义上讲，大陆非但未能收回香港的经济管理主权，甚至也在丧失自己的经济管理主权。伟大的祖国正在巨大的风险中高歌猛进。

　　二零零八年对所有国家和地区都是历史性的时刻。美国人以其特有的敏锐和卓越的智慧抓住了这个历史机遇，他们进行了深刻的历史性变革(另文详谈)。香港在所谓“五十年不变”的咒语中不断沉沦。而中国竟然与世界潮流背道而驰，非但放弃了主动调整的历史机遇，还被动进行了资产泡沫的恶性扩张。时间对香港和中国都非常不利，在失去调整机遇期之后，香港和中国都将面临严峻的经济挑战。2013年对香港和中国都是历史性时刻，二零零八年经济危机的高潮正在步步逼近，残酷的经济危机将摧毁梦中人最后的辉煌。非常希望新一届领导人知道，他们将要面对怎样的残局，以及他们现在应该做些什么。