智广俊：我对《农村集体经济组织法》的解读

　　2024年6月28日，《中华人民共和国农村集体经济组织法》在广大农民群众和三农工作者千呼万唤中，终于在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过。

　　1981年，全国农村开始实行包产到户改革。1983年10月，在总结各地试点经验基础上，中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，提出改变党不管党、政不管政和政社不分的状况。从此人民公社正式退出了历史舞台，由新成立的乡党委、乡政府和经济委员会取代了人民公社的职能。生产大队也做了相应的改革。生产队的职能弱化，改为村民小组的名称。但后来农村的发展并没有按照当初高层设计的三套班子组织结构来运行。因为当时乡村通行集体土地要承包到农户，集体资产只要能卖则卖，绝大多数乡村经济委员会没有了活动资产资金，没有了开展生产和经营管理的功能，只是挂了一个空牌子而已。后来多数省市自治区连乡村经济委员会这个空牌子也不要了，只剩下乡党委和政府两套班子。2006年10月31日颁布的《中华人民共和国农民专业合作社法》明确规定“具有管理公共事务职能的单位不得加入农民专业合作社”。因此，农村的集体经济组织的法律地位实际上已经有四五十年处于悬空缺失的状态。

　　村委会主任按照法律由村民投票选出，村支部书记按党章由村里的党员选出，按照党政分工原则，行政村大部分事务由村委会主任处理。有的地方村委会主任与党支部书记相互闹别扭，出现了村主任不让村党支部书记过问村里具体事务的现象，说你就管党务就行了。因此，有的富裕村，有人争着竞选村委会主任，而村支部书记却没有人愿意当。山东烟台市栖霞市东院头村学大寨时期是全省的先进单位，现在成为了富裕明星村，现任村党支部书记林贤告诉我，他们村包产到户后，有七八年选不出村支书，因为没有党员愿意当。党中央组织部发现了这种情况，与时俱进加以改革，从20019年开始，推广烟台市委组织部等地经验[1]，推行村党支部书记与村委会主任一肩挑的做法，如今村级组织领导已经是党政分工不分家了。

　　长期以来社会上有一股强大的思潮，认为美国家庭农场的模式就是中国农村改革的方向，农村土地应该走市场化的道路[2]。这是有关农村集体经济组织的法律和政策出不了台的一个主要原因。2016年4月25日，习近平在安徽凤阳县小岗村主持召开农村改革座谈会并发表重要讲话，他指出：“要尊重农民的意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，可以示范和引导，但不搞强迫命令、不刮风、不一刀切。不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。”习总书记的讲话指明农村改革的方向。于是中央有关部门于2017年拿出《农村集体经济组织法草案》，向全国各界征求意见。但这个草案的基调是以农村合作经济取代集体经济，当年中央电视台焦点访谈节目曾经出过一期节目，农业部的一位司长借一个试点的经验作为示范案例，鼓吹村委会要把村里所有的土地、财产分配确权到每个村民头上，实现集体财产股权化、物权化，促使村集体按照股份化、企业公司化来管理，按照市场化模式来运行。明白人一眼就看出，这种做法事实上想通过市场化运作，变相将集体土地实现私有化经营，彻底改变农村土地集体共有的社会主义性质。因为在股份合作经济组织中，

　　个体农民处于弱势地位，强势的资本股份通过转制、转让、破产等手段就能使农民手中的承包地丧失掉。

　　2018年4月2日，我在红歌会、红色文化网站发表了《任志强觊觎农民土地红了眼》[3]一文，抨击了这种错误主张。我在文章开头就说：网友发到群里一条视频，内容是在今年中国经济50人论坛年会上，著名的地产大鳄任大炮（任志强）又开炮了，他猖狂叫嚣：“‘农民永远是农民，宪法就是这样规定的’‘如果城乡界限不打破，你‘资源’配置个屁’‘城乡双轨制不打破，就实现不了资源空间配制’‘不允许城里人到农村买土地、宅基地，农民咋能富起来’‘城乡人权、财权要平等’ ‘城里有20万套房子卖不出去，原因是开发商要卖高价，政府不让造成的，政府做法违反市场原则’‘打破现有制度框架’ ‘必须修改宪法’‘不允许胡思乱想，这么能创新呢？’”。任志强之流真是为农民着想吗？这是资本恶狼对绵羊的谋算，他们打着为穷困农民争取卖房卖承包地的自由，就像鼓吹农民有卖血卖肾、卖身为奴的自由一样险恶。我再以今年4月内蒙古开鲁县种地要交钱纠纷一案为例来说明，当初张氏兄弟与乡政府和村委会以每亩每年4元的价格与乡政府村委会签订了流转土地协议，该协议并没有召开村民大会上通过，协议书上没有全体村民的签字同意。而如今该村村民要以每亩700元的价格转租张氏兄弟的土地种，张氏兄弟一年土地转租费收入高达一千多万元，这对该村民和村集体有利吗？我国法律不允许买卖农村土地，土地承包是有承包时间限制的，听说该村已经就此事向法院提起了诉讼，我支持该村村委会代表全体村民进行维权。

　　2022年，中央有关部门又公布了《农村集体经济组织法草案》第二版，对第一版作了较大的修改。我曾对这个草案于2023年1月25日在红歌会等网站发表了《我对农村集体经济组织法（草案）的几点看法》一文。此后草案主持单位听取了全国各地各界人士的意见，又经过了修改，终于通过了全国人大常委会的立法审查，并颁布。虽然我认为该法还没有完全反映了农村集体经济组织现实中存在的问题，但还是为这部法律出台叫好，我赞赏这部法律明确了有关农村集体经济组织的几条重要的法律原则。

　　一、从法律上确定了农村集体经济组织的社会主义性质和地位

　　该法第二条　本法所称农村集体经济组织.....包括乡镇级农村集体经济组织、村级农村集体经济组织、组级农村集体经济组织。

　　第三条　农村集体经济组织是发展壮大新型农村集体经济、巩固社会主义公有制、促进共同富裕的重要主体，是健全乡村治理体系、实现乡村善治的重要力量，是提升中国共产党农村基层组织凝聚力、巩固党在农村执政根基的重要保障。

　　第四条　农村集体经济组织应当坚持以下原则：

　　（一）坚持中国共产党的领导，在乡镇党委、街道党工委和村党组织的领导下依法履职；

　　（二）坚持社会主义集体所有制，维护集体及其成员的合法权益；

　　（三）坚持民主管理，农村集体经济组织成员依照法律法规和农村集体经济组织章程平等享有权利、承担义务；

　　（四）坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，促进农村共同富裕。

　　第十六条第二款　农村集体经济组织成员自愿退出的，可以与农村集体经济组织协商获得适当补偿或者在一定期限内保留其已经享有的财产权益，但是不得要求分割集体财产。

　　这就从法律上确定了村集体经济组织属于社会主义的性质和地位，按照中国特色社会主义原则来运行，保证了村集体经济向社会主义制度方向发展。

　　二、确保了党对三农工作的领导地位

　　过去农村中曾流传着这样一句话：包产到了户，不需村干部。也有人说，将来农村土地流转给公司企业、种田大户手中就行了，农村农业上的事无需乡村干部操心的论调。党和政府不惜成本在农村开展大规模长时间的扶贫攻坚工作，证实这种说法和论调是不靠谱的，没有中国共产党的坚强领导，全国人民共同富裕的目标就不可能实现。该法第四条规定了农村集体经济组织应当坚持的四条原则，这就确保了党对农村工作的领导地位和农村集体经济的社会主义性质。

　　第二十九第二款乡镇党委、街道党工委或者村党组织可以提名推荐农村集体经济组织理事会成员候选人，党组织负责人可以通过法定程序担任农村集体经济组织理事长。

　　我认为这一条款吸收了烟台市市委组织部提出的党支部领办合作社的成功做法。而且我理解，党组织负责人可以通过法定程序担任农村集体经济组织理事长，意味着其推荐的人选可以不是本行政村的人，这就吸收了扶贫攻坚中上级党组织选派驻村第一书记的经验做法。在如今农村现实状况中，一些贫困山区村民流失了百分之九十以上，从上级党委政府选派人员到这些村担任村党支部书记兼集体经济组织的理事长是很有必要的组织措施。

　　三、为农村集体经济组织进入市场作出了法律规定

　　第六条　农村集体经济组织依照本法登记，取得特别法人资格，依法从事与其履行职能相适应的民事活动。

　　农村集体经济组织不适用有关破产法律的规定。

　　农村集体经济组织可以依法出资设立或者参与设立公司、农民专业合作社等市场主体，以其出资为限对其设立或者参与设立的市场主体的债务承担责任。

　　该条款规定了农村集体经济组织是具有特别法人资格。“县级以上地方人民政府农业农村主管部门负责本行政区域内农村集体经济组织的登记管理、运行监督指导”，村集体经济组织是向县农村农业局进行登记，而不是向工商局申请注册，这就名正言顺地规定了农村集体经济组织的市场特殊主体地位。其设立或参与的公司以其出资为限承担经营债务风险，而不是无限责任，说白了就是，即使村集体经济组织在生产经营过程中发生了债务危机，甚至到了破产清算的地步，也不能将耕地转让给债权人，因为农村土地不能买卖。

　　四、为农村造血开通了经济来源渠道

　　第九条　国家通过财政、税收、金融、土地、人才以及产业政策等扶持措施，促进农村集体经济组织发展，壮大新型农村集体经济。

　　国家鼓励和支持机关、企事业单位、社会团体等组织和个人为农村集体经济组织提供帮助和服务。

　　第四十九条　县级以上人民政府应当合理安排资金，支持农村集体经济组织发展新型农村集体经济、服务集体成员。

　　各级财政支持的农业发展和农村建设项目，依法将适宜的项目优先交由符合条件的农村集体经济组织承担。国家对欠发达地区和革命老区、民族地区、边疆地区的农村集体经济组织给予优先扶助。

　　我们知道过去财政支农项目，比如农田水利、道路建设等项目，村集体是没有资格承接的，城乡企业，村里农户中强强联手成立的专业合作社才有资格承接，结果国家和地方政府海量的支农资金肥了私人，与村集体不沾边。我举一个具体事例来说明，烟台市牟平区小苇子村成立了党支部领办的农民专业合作社，争取回建高档苹果园项目，项目资金503万元，村两委班子听取村民意见，将这项资金全部量化到每个入社村民的头上，而加入合作社的外来资金股份却不能分享，最后果园建成几年后，村民家家资产达到七八十万元。村支书吕书记对我说，如果这笔项目款由外来企业承接，或者股份经营的合作社来承接，也能建成果园，但建成的果园是私人企业性质的，与村民没有了一毛钱的关系。有一位下乡支农干部对我说，如果把历年政府扶持农业资金打进村集体账户里，就是什么事也不干，如今也是一笔可观的集体资产，何须上面来扶贫。因此，《农村集体经济组织法》理顺了政府财政扶持农村农业工作的渠道。

　　五、村集体经济组织成员的认定，规定的科学合理

　　第十一条 户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民，为农村集体经济组织成员。

　　这条规定很科学合理，成为村集体经济组织成员就二条，一是户籍在村，或曾经在村与农村集体经济组织形成了稳定的权利义务关系；二以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民。我认为户口已经迁出农村，在城市安家落户，已经有了城市稳定可观的退休金的人，其村集体经济组织的成员的资格已经不完全具备了，不应该再全额享受农村集体经济组织的经济分配。起码已经不在村居住的原集体经济组织成员，不管户口是否迁出，他们享受的权利应该与在村成员有所区别才对。

　　第十二条第二款规定，对因成员生育而增加的人员，农村集体经济组织应当确认为农村集体经济组织成员。对因成员结婚、收养或者因政策性移民而增加的人员，农村集体经济组织一般应当确认为农村集体经济组织成员。

　　第十七条　有下列情形之一的，丧失农村集体经济组织成员身份：

　　（一）死亡；

　　（二）丧失中华人民共和国国籍；

　　（三）已经取得其他农村集体经济组织成员身份；

　　（四）已经成为公务员，但是聘任制公务员除外；

　　（五）法律法规和农村集体经济组织章程规定的其他情形。

　　因前款第三项、第四项情形而丧失农村集体经济组织成员身份的，依照法律法规、国家有关规定和农村集体经济组织章程，经与农村集体经济组织协商，可以在一定期限内保留其已经享有的相关权益。

　　目前农村承包土地实行的是“增人不增地，减人不减地”的原则，农户二轮土地承包就是基本按照一轮承包土地的地块面积来续签的，这种做法不恰当地保留了死去成员的权利，剥夺了农村新生人口的成员权利，是非常不公平不合理的。起码在第三轮承包土地续签时，要考虑取消死人的承包土地权利，分给农村新生人口的土地承包权和其它经济权利。有的人在多个行政村里流转了土地，但他只能成为一个村集体经济组织的成员。但他可以“经与农村集体经济组织协商，可以在一定期限内保留其已经享有的相关权益”，这也是实事求是的举措。

　　六、将集体经济组织生产经营自主权放手交还于村民了

　　第三十八条　依法应当实行家庭承包的耕地、林地、草地以外的其他农村土地，农村集体经济组织可以直接组织经营或者依法实行承包经营，也可以依法采取土地经营权出租、入股等方式经营。

　　第四十条　农村集体经济组织可以将集体所有的经营性财产的收益权以份额形式量化到本农村集体经济组织成员，作为其参与集体收益分配的基本依据。

　　第四十一条　农村集体经济组织可以探索通过资源发包、物业出租、居间服务、经营性财产参股等多样化途径发展新型农村集体经济。

　　我觉得这三条规定特别重要，这是总结吸收了实行包产到户以来各地的先进经验，各地村委会可以根据自身条件和村民意愿自主采取灵活的生产经营模式。比如，河南省周家庄、刘庄、南街村、浙江省滕头村、江苏省的华西村、山东省代村等采取集体经营模式的明星村、近年出现的贵州省塘约道路、烟台市党支部领办合作社的经验，以及很多地区对农民承包地采取确权不确地块，耕地由集体经营的先进做法。作者在今年《经济导刊》2期上发表的《深化改革耕地制度的思路》[4]一文中的建议，竟然全部被吸收进这部法律中。这种做法体现了党相信人民群众、依靠人民群众、尊重人民群众首创精神的实事求是的群众路线。符合习总书记“要尊重农民的意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择”讲话精神。

　　感觉这部法律有所欠缺的是：（一）户口已经迁走，或者户口还在农村但人已经在城里定居，有着稳定的职业和收入却依然与在村种地的农民享受村集体组织成员一样的待遇，对村里的事务具有相同的表决权，我认为这显然是不合理的，而且也难以操作，因为这些城里人不大可能回来参与村里的成员大会，进行投票表决。他们利益诉求也与在村村民有着很大的不同，往往会造成对村里需要表决的事项时产生较大的分歧。村里的事村里人不能做主，要听已在城里定居的多数人意见来确定，岂不荒唐。（二）整村搬迁，或者原来百户人家的村子，如今只剩下二三户了，这样的村子显然不能完全按照《农村集体经济组织法》来管理操作。（三）这部法律还需要与有关农村的其它法律协调，比如《中华人民共和国农民专业合作社法》明确规定“具有管理公共事务职能的单位不得加入农民专业合作社”的条款就得改。如今各地农村发展有着很大的不同，各地省级政府还要因地制宜出台该部法律的实施细则，所以这部法律颁布到生效时间长达10个多月，许多配套工作还需要做。

　　2024年7月4日

　　参考文献：

　　[1]智广俊.烟台经验——乡村振兴之路［M］.北京：经济.中国城市出版社 2021 ：前言1-7页

　　[2]张红宇等人，我国普通农户的未来方向——美国家庭农场考察情况与启示[J].农村经营管理 2017(9)

　　[3]智广俊.任志强觊觎农民土地红了眼.红色文化网站2018.04.02

　　[4]智广俊.深化改革农村耕地的思路[J].经济导刊.2024（2）

　　【文/智广俊，本文为作者投稿】