【摘要】作为党和国家事业的开创者，毛泽东同志对一系列党和国家发展建设的重大问题都有着深入的思考和长期的治理探索。在政府建设领域，尤其是对官僚主义有着很深的思考、警惕和采取了一系列的治理措施。官僚主义是任何时期任何政府建设都要面临的克服的根本弊病，在当前政府建设领域，同样要大力治理官僚主义问题。毛泽东同志的一系列思考和实践对今日之政府治理完善依然有着重要的启示。从治本的角度，毛泽东同志认为无论是从党和国家的初心主旨，还是从治理官僚主义出发，根本上都要建立人民政府，要以人民为主体，以人民为中心，让人民参与、监督政府，才能解决行政体制本身的固有顽疾，在今天的政府建设中，更应该坚持秉承发扬人民政府观。
官僚主义是行政体系运行所面临的自身严重顽疾，也是有效国家治理的严重阻碍。古今中外的行政管理运行历史都证明了对官僚主义的治理始终应是政府管理所必须要解决的最重要、最严重但又最难解决的问题之一。
官僚主义有很多表现和危害，迄今已经有大量的研究进行了归纳，[1]归繁化简，可以从对上、对内、对下三个层面来总结。从对上而言，行政科层体制作为政治决策层的行政执行系统，官僚主义必然导致决策层的信息失真和决策失灵甚至行政体制本身会失去控制；从对内而言，官僚主义必然引发内部行政体制效率的低下和成本的无效增加；从对下而言，意味着对市场、社会、下级行政体系管理的低效和对公民、社会组织、企业等有效公共服务的减少。因此，官僚主义对行政体制会造成严重的侵蚀和伤害，最终会导致行政体制失去本身的制度功能反而成为有效国家治理的危害。可以说，其危害程度并不比腐败差。因此，对官僚主义必须要进行积极有效的治理。
毛泽东作为党和国家事业的开创者，对官僚主义的危害有着深刻的认识。从领导革命进行独立的地方政权建设探索开始直到新中国成立之后，毛泽东都在始终如一地警惕、反对和治理官僚主义，其对于官僚主义的性质、产生原因、危害都有着极为深刻的认识，对于如何治理官僚主义也进行了系统性的探索和完善。这对于今日中国政府在治理官僚主义的实践上依然具有极其重要的启示价值和借鉴意义。然而由于年代已经较为久远，加之相当长一段时间的学术导向问题，对毛泽东治理官僚主义的相关研究多集中在党史党建领域，而在行政学界关注不多，是慰为可惜的。更为可惜的是，毛泽东在治理官僚主义实践的背后是其根本性的人民政府观，这在行政学界的关注也较少。
本文从官僚体制的内在特性入手，对毛泽东对官僚主义的认识和长期治理实践进行了归纳总结，并对毛泽东的人民政府观进行了探讨，最后提出了当代行政体制如何进一步完善的若干启示和思考。
一、官僚主义是行政科层体制内生性的顽疾
对于官僚主义问题，近几十年来，行政管理研究者和实践者有一个认识上的变化趋势，也就是从将其视为行政科层体制所沾染上的弊病而逐渐转为认识到官僚主义是行政科层体制自身所具有的内生性顽疾。这种变化体现了研究与实践者对官僚主义的认识更为清澈，更为理性，也增加了对官僚主义治理的长期性和体制性变革的更高更深的挑战和要求。
从本质而言，官僚主义与行政科层体制相伴而生，行政科层体制另一个带有负面色彩的名字——官僚体制本身就意味着官僚主义的内生性，在英文单词上，官僚体制和官僚主义也是一个单词（bureaucracy）。从表现来看，官僚主义往往表现为对工作的推脱敷衍，效率低下，层层卸责等，但隐藏在官僚主义背后的支撑性力量是行政科层体制所力图构建的庞大管理架构和正式性程序性的行政流程。而这些又是以合法性和专业性分工[2]作为内在的根本理性支撑的。以区别于前工业时代以裙带、任性、效率低下的农业封建制的行政体制。
从行政实践来看，现代的行政科层体制逐渐兴起于十九世纪中后期，至二十世纪初期于欧美日等国家逐渐完善并在世界范围内普及。韦伯在1921年出版的《经济与社会》一书中将官僚体制视为合法型统治的必然且是最好的一种统治，显然是高度推崇的。[3]在二十世纪二十年代末全球经济危机后，强有力的国家干预成为各国所不得不采用的经济社会管理和发展措施，计划经济、凯恩斯主义、现代官僚制理论三者相结合促成了各国行政体制的大发展，也促成了二战的胜利。然而，当战争和经济危机之后，庞大行政体制所具有的负面效应则越来越显现。这引发了两种并行的思潮，一种是经济上新自由主义在西方的复苏，二则是在管理上对官僚体制所具有的负面效果的深刻反思。一些迄今为止依然影响重大的著作陆续诞生，如经典的《帕金森定律》（帕金森，1958），《官僚制内幕》（唐斯，1967），《官僚主义的弊害》（佩雷斯特，1976）等。在政学界以外，影视界也有类似的讽刺性作品推出如英国政治喜剧《是，首相》（1986）。这些都反映出战后从精英到大众对官僚主义的反思和批判。
在经历了官僚体制的建设期和反思批判期后，人们越来越认识到官僚主义与官僚体制之间具有的强烈的内生关系，[4]也就是说，只要是行政科层体制，其天然就具有了官僚主义的基因。其深刻根植于行政科层体制的三个自身属性和行政人员的自然动机，一是行政权威性，行政科层体制依托于政治合法性，要求能够对各种公共事务进行管理和裁决，且为了保障行政权威性，行政机关还必须具有合法的行政强制权。而一旦这种行政权威过于扩张，就会凌驾于公民与社会之上，必然形成傲慢的脱离群众的官僚主义。二是行政专业性，为了确保行政体制的高效运转，行政部门以专业性为核心建设目标，一方面将每个部门按照专业分工进行聚焦，另一方面则尽量选聘专业人士担任，从而形成了对内对外的专业壁垒，这使得行政部门很容易用专业性而限制来自上下左右和公众的正常意见流动，形成一种专业的傲慢。三是程序合法性，行政科层体制尤其要求确保行政流程合法，以限制个人独断所引发的危害，然而极端强调程序合法必然会导致决策执行效率的下降和扯皮。而就行政人员个人的动机而言，是人就有私心，[5]这种私心一方面是来自对权力的追求，一方面来自对于财富名望的满足，以及对风险的天然回避。一旦这种私欲不受控制，则必然会陷入包括增加机构、扩大权力以及消极避责等形式合理的官僚主义，另一方面也会造成贪污受贿、任人唯亲、渎职枉法等严重腐败。可以说，只要有行政科层体制，就天然地存在官僚主义的因素和动机。因此，对于官僚主义的治理不能指望一蹴而就，而是要像反腐败那样长期地、历史地、始终不渝地坚持下去。也正因如此，才更需要不仅是在理论中，而是在历史经验中去把握体会对官僚主义治理的曲折过程和经验启示。
二、毛泽东治理官僚主义的历程
作为党和国家各项事业的最主要的开创者，毛泽东对于在革命、执政、建设事业中党政组织内部的官僚主义始终有着清晰的警醒和感同身受的体会，并且贯穿革命、执政、建设事业始终不渝地与之相斗争。可以说，一方面不断革命以清除三座大山，一方面对内治理官僚主义，是毛泽东一生事业的核心主线。如果理解了官僚主义治理作为一条核心主线，也就能够理解党和国家历史中的很多大事为什么发生。从毛泽东反对官僚主义的历程来看，可以大体划分为苏区时期、延安时期和新中国成立后。
（一）苏区时期
从1929年1月起，毛泽东、朱德率红四军离开井冈山转战赣南、闽西二十余县，建立苏维埃革命根据地，1930年9月24日在上海举行的中共六届三中全会扩大会议决定中央政治局在苏维埃区域建立中央局，成立苏维埃政府。1931年11月7日，中华苏维埃共和国临时中央政府于瑞金成立，毛泽东被选为中央执行委员会主席和人民委员会主席。这既是中国共产党的首个政权组织，是毛泽东第一次担任正式政权的首脑，也从这时期开始，毛泽东除了指挥党务和军务外，也正式开始了对人民政权建设的领导与建设探索，也由此产生了对官僚主义的深入思考和治理实践。
在毛泽东同志的著作中，首次提到官僚主义一词来自1930年4月的《寻乌调查》，在红四军攻克寻乌县城后，毛泽东系统对该县经济民政等进行了调查，在其报告中写到，兼三区的中地主潘明典“是个官僚主义者。说话很漂亮，字也写得好，样子也好看，又很规矩，像个孔夫子。”[6]在这里官僚主义者似乎并不是一个非常贬义的词汇，如果结合上下文，可以看到一个传统的，较为书香又有些迂腐的夫子形象。同年10月，毛泽东在《兴国调查》中批评苏维埃政府人员的弊端时，态度则开始严厉起来，其中第一条就是“官僚主义，摆架子，不喜接近群众。”[7]在1932年11月发出的《中央人民委员会紧急决议案》中，他对官僚主义有着更深刻的分析，他指出，“官僚主义，是脱离群众，破坏苏维埃与群众的关系，对于苏维埃胜利和发展，有莫大危害，照例敷衍，强迫命令，是官僚主义的重要表现,这是苏维埃政府中绝对不允许存在的。”[8]
1933年，由于国民党政权的封锁，苏区经济面临着较大的困境，毛泽东在8月召开的苏区经济工作大会上做了题为《必须注意经济工作》的讲演，他指出，“官僚主义的领导方式，是任何革命工作所不应有的，经济建设工作同样来不得官僚主义。要把官僚主义方式这个极坏的家伙抛到粪缸里去，因为没有一个同志喜欢它”。同时他为官僚主义第一次进行了系统的画像，“官僚主义的表现，一种是不理不睬或敷衍塞责的怠工现象”，“另一种是命令主义。命令主义者表面上不怠工，好像在那里努力干。”[9]这里，毛主席对官僚主义进行了两种形态的分解，一种是消极怠工，一种实际上就是今天所说的形式主义。
在治理官僚主义方面，这一时期由于革命形式依然艰巨，政权的复杂度不高，因此，官僚主义的问题尚且不是很严重，毛泽东主要用两种方式来解决，一是号召各级领导干部身体力行地大力调查研究，二是批评教育，要求领导干部俯下身去，积极解决群众问题。关于调查研究，毛泽东同志从求学时期到革命、执政、建设的各个时期，都非常推崇调查研究。在1930年5月撰写的《反对本本主义》（原名《调查工作》）一文中，鲜明地提出了“没有调查就没有发言权”，“调查就是解决问题”等发人深省的重要论断。其自身也亲身撰写了《湖南农民运动考察报告》《寻乌调查》《才溪乡调查》等报告。毛泽东的调查不仅是专门的调查，而是贯彻到生活工作的始终，例如他于1932年10月到闽西汀州福音医院休养期间，期间深入各阶层，他发现汀州人民广泛缺米、缺柴、缺盐，苏维埃的领导也不关心人民疾苦，因此极为愤慨，亲自撰写文章公开贴出给予抨击，后来写入进《关心群众生活，注意工作方法》一文。他批评道，“一切工作,如果仅仅提出任务而不注意实行时候的工作方法，不反对官僚主义的工作方法而采取实际的具体的工作方法，不抛弃命令主义的工作方法而采取耐心说服的工作方法，那么什么任务也是不能实现的。”[10]
（二）延安时期
党中央和中央红军转战陕北并建立以延安为中心的陕甘宁边区是毛主席和中国共产党的第二个较长时期的大发展和政权建设阶段，在这一时期，党中央有了一个相对稳固的根据地和政权组织，毛泽东也正式成为党和革命事业的最高领导人，他对于革命组织和政权中的官僚主义有了更为清醒深刻的认识。
1942年12月，毛泽东在陕甘宁边区高级干部会议作《经济问题与财政问题》报告中指出：“从事经济和财政业务的工作人员，还必须克服存在着的有些还是很严重的官僚主义，例如贪污现象，摆空架子，无益的‘正规化’，文牍主义等等。”[11] 1944 年，在延安的一次干部会议上，毛泽东用一首《咏泥神》为官僚主义画像，“一声不响，二目无光，三餐不食，四肢无力，五官不正，六亲不靠，七窍不通，八面威风，久坐不动，十分无用！”[12]
也正因为看到官僚主义所带来的严重危害，以及革命纯洁性和经济环境的压力，除军事斗争外，毛泽东在陕北主要做了三件大事，都与整顿官僚主义密切相关：一是整风运动，二是大生产运动，三是精兵简政、三三制政府改革。
整风运动是中国革命史上的大事，但历来研究关注点主要在党史、党建、文化等领域，但是实际上整风运动也是针对革命和行政组织内部的一次彻底的整顿官僚主义的运动。[13] 从整风运动的对象来看，毛泽东从1941年5月至1942年2月，陆续作了《改造我们的学习》《整顿党的作风》和《反对党八股》的报告，旗帜鲜明地指向了主观主义的学风、宗派主义的作风和党八股的文风。这三者实际上都与官僚主义有着内在的联系，例如他指出学风问题，“缺乏调查研究客观实际状况的浓厚空气”，“闭塞眼睛捉麻雀”，“瞎子摸鱼”，“粗枝大叶，夸夸其谈，满足于一知半解”；[14] 他指出宗派主义作风问题“一切脱离群众的行为，并没有任何的根据，只是我们一部分同志自己造出来的宗派主义思想在那里作怪”；[15] 他指出党八股的文风问题，“空话连篇，言之无物”，“装腔作势，借以吓人”，“无的放矢，不看对象”等。[16] 可以看到，无论是学风、作风还是文风，这些表现，如果反映在政权组织中，实际上都是官僚主义的特征，如不讲调查、不求实际、高高在上、拖沓傲慢、形式主义等。因此，整风运动，整的也是官僚主义。
大生产运动始自上世纪三十年代末，于四十年代初开始逐步进入高潮，其直接动因是来自日、蒋等多方的外部封锁和边区机关、军队发展引发的较为严重的财政困难，边区人民负担较重。因此，1941年3月，中央令359旅开进南泥湾进行垦荒；1942年12月，毛泽东作《经济问题与财政问题》的报告，指出“财政困难，只有从切切实实的有效的经济发展中才能解决”；[17] 1943年1月，中央提出了1943年生产自给的目标，要求各机关、学校都要参与生产，大生产运动由此进入高潮。历来对大生产运动的研究多停留在解决经济困难上，实际上大生产运动也同时为了解决官僚主义问题。官僚主义的一个核心特质就是高高在上，不接触群众，不解决实际问题。而大生产运动上至中央领导，下到基层干部，都要参与生产，贴近实践，贴近群众。这本身就是对官僚作风的一种改革。所以在延安，经常可以看到毛泽东、朱德等在田间地头一边劳作一边和老乡对话的场景。[18] 这种共同生产共同劳动解决官僚主义的做法也在建国后被继续坚持了下来。
精兵简政和三三制是延安时期边区行政改革的主要措施，其根本原因有二，一是面对内外部严峻的压力，减少行政和财政负担；二则是整顿官僚主义，提高行政效率。[19] 1941年11月，陕甘宁边区政府召开第二次参议会，参议员李鼎铭提出精兵简政的议案，这一议案得到了毛泽东的高度重视，他在提案批语道，“这个办法很好，恰恰是改进我们的机关主义、官僚主义、形式主义的对症药。”[20] 12月，边区政府发出《为实行精兵简政给各县的指示信》，[21] 此后连续进行了三次精兵简政，机构冗员负担得到了很大减轻。三三制则起自1940年3月，中央发出《抗日根据地的政权问题》的指示，规定在抗日根据地政权人员比率实行“三三制”，即共产党员、党外进步人士和中间派各占三分之一。[22] 历来对三三制的研究多聚焦在统一战线和民主建设方面，[23] 实际上三三制也是扩大政权人员的组成从而使得政权更加贴近实践，减少官僚主义的重要措施。如果从历史连续性的角度，可以看到无论是精兵简政还是三三制的思想在建国后的多次行政改革中都有所体现。
（三）新中国成立后
夺取全国胜利并建立新中国对于毛泽东和中国共产党来说是一件重大的成就，然而毛泽东却对于建国后的政权建设更加警醒和忧虑。1949年3月，中共中央在河北平山县西柏坡村召开七届二中全会，研究夺取全国胜利以及筹建新中国事宜。毛泽东指出，“夺取全国胜利，这只是万里长征走完了第一步”，“中国的革命是伟大的，但革命以后的路程更长，工作更伟大，更艰苦。” “务必使同志们继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风。” [24]他还提出了党委会的工作方法，其中有很多都与克服官僚主义有关，例如委员间要多“互通情报”，“不懂得和不了解的东西要问下级”，“胸中有数”，“精兵简政”等。他很忧虑地指出，“如果国家，主要的就是人民解放军和我们的党腐化下去，无产阶级不能掌握住这个国家政权，那还是有问题的。”[25]
建国后的1950年2月27日，毛泽东结束了苏联访问，回国抵达哈尔滨，被安排住进哈尔滨的一栋高档别墅，他说，“这个地方不好啊，一个人住在这里，不沾染官僚主义才怪哩。”他又询问地方政府工作人员现在是住楼房还是平房，在听闻答曰住楼房后，他意味深长地说，“我们进城了，不要忘记人民群众……可别上得楼来、下不得楼去，脱离人民群众啊”。[26] 在松江省委请求他题词时，他题了三幅：“学习”，“奋斗”，“不要沾染官僚主义作风”。[27] 可见他对建国后政权内可能出现的官僚主义的高度警惕。
从1951年开始，伴随着新中国建设和抗美援朝战争中出现的种种政府内部问题，毛泽东和党中央即开始进行了多轮的整顿运动。1951年12月1日，中共中央作出《关于实行精兵简政、增产节约、反对贪污、反对浪费和反对官僚主义的决定》，1952年1月4日，中央又发出《关于立即限期发动群众开展“三反”斗争的指示》，一场轰轰烈烈的三反运动就在全国展开。从这里可以看出，这时候毛泽东已经将官僚主义视为和贪污并列的严重问题。1952年底，毛泽东收到中共山东分局起草的关于地方机关较为严重的官僚主义、命令主义和违法乱纪的报告，对此高度重视。1953年1月5日，中共中央发出毛泽东起草的《关于反对官僚主义、反对命令主义、反对违法乱纪的指示》，全国开始了“新三反”运动。在指示中，毛泽东指出，“官僚主义和命令主义在我们的党和政府，不但在目前是一个大问题，就是在一个很长的时期内还将是一个大问题”。[28] 1957年1月27日，针对当时社会上出现的一些学生罢课，工人罢工等问题，毛泽东指出，“发生闹事的更重要的因素，还是领导上的官僚主义。”，他认为，“为了从根本上消灭发生闹事的原因，必须坚决地克服官僚主义，很好地加强思想政治教育，恰当地处理各种矛盾。”[29] 1957 年 3 月， 《中共中央关于处理罢工罢课问题的指示》指出，“在某些特殊情形下，如果领导者的官僚主义极端严重，群众几乎没有任何民主权利，因而无法通过 ‘团结—批评—团结’的正常方式解决问题，那么，群众采取罢工罢课游行请愿等类非常方式就会成为不可避免的，甚至是必要的。”并提出，要解决罢工罢课问题，根本上是要“克服官僚主义，扩大民主”。[30] 1957年4月27日，毛泽东起草《中共中央关于整风运动的指示》，指出，“几年以来，在我们党内，脱离群众和脱离实际的官僚主义、宗派主义和主观主义，有了新的滋长。”为了解决这一问题，在批评与自我批评的方法之外，还提出建立领导干部参体力劳动的制度，其目的是 “使领导者与群众打成一片”，“使官僚主义、宗派主义、主观主义、老爷架子，大大减少。”[31]
1958年开始的大跃进以及随后的“三年自然灾害”进一步促使毛泽东对党和行政组织内的官僚主义产生了深刻的反思，大跃进中自下而上的层层虚报，对上级政策一刀切式的粗暴执行，以及“三年自然灾害”中很多基层干部对群众困难生活的漠视，都极大震撼了毛泽东。1960年3月中旬，毛泽东提出：“我们一定要把领导上的老爷式作风、官僚主义作风、命令主义作风，完全消灭得干干净净”，“需要一个长期过程，需要每一年整风一次。”[32] 3月30日，中共中央发出《关于反对官僚主义的指示》，明确提出“三反”的任务，并且转发了《中共历城县委关于贯彻执行省委六级干部会师到田指示的报告》，提出干部要下实践，治理“五多”“五少”的问题。[33] 1960 年 12 月 23 日晚，毛泽东召集中共中央政治局常委和各中央局负责人开会，将全国干部划分为六类，其中第三类是 “死也不改，‘共产风’一直刮，党的话不听”的 ‘死官僚主义分子’”，并认为，这类人“不能说是我们的人，也是敌人”。[34] 毛泽东对官僚主义的深恶痛绝同样影响到了其他领导同志，周恩来于1963年5月29日在中共中央和国务院直属机关负责干部会议上深刻揭示官僚主义的二十种表现，堪称对官僚主义表现最为全面的一个总结，包括：脱离领导、脱离实际；强迫命令式；无头脑的、迷失方向的、事务主义；老爷式；不老实；不负责任；做官混饭吃；颟顸无能；糊涂无用；懒汉式；机关式；文牍主义和形式主义；特殊化；摆官架子；自私自利；争名夺利；闹不团结；宗派性；蜕化变质；以及走上非常危险道路的官僚主义。[35] 1963年5月起，党中央开始在全国广大农村和少数城市发起“四清运动”，四清运动有一重要的目的就是要整顿官僚主义。在5月20日印发的《中共中央关于农村工作中若干问题的决定(草案)》中号召全党学习毛泽东的指示，“阶级斗争、生产斗争和科学实验，是建设社会主义强大国家的三项伟大革命运动，是使共产党人免除官僚主义、避免修正主义和教条主义，永远立于不败之地的确实保证。”[36] 1964 年 12 月，毛泽东在对时任八机部长的陈正人的工厂蹲点报告的批注中提出: “官僚主义者阶级与工人阶级和贫下中农是两个尖锐对立的阶级。”“如果管理人员不到车间、小组搞 ‘三同’，拜老师学一门至几门手艺，那就一辈子会同工人阶级处于尖锐的阶级斗争状态中，最后必然要被工人阶级把他们当作资产阶级打倒。”[37]
三、毛泽东对官僚主义认识和治理的经验
以上是从时间和不同的历史阶段角度来对毛泽东治理官僚主义有一个宏观的整体的把握，可以看到一个基本的事实是：伴随着革命、执政、建设事业的不断推进，政权组织的不断完善，毛泽东对于官僚主义危害的认识更加清晰，对其破坏性质判断更加严重，反对官僚主义的举措更加严厉。
（一）毛泽东对官僚主义的性质的认识
毛泽东对官僚主义性质的认识是在不同层面的，可以划分为哲学层面，工作层面和阶级层面，而对于性质的认识实质上也体现出他对于官僚主义成因的认识。
1. 哲学层面——官僚主义是唯心的、形而上学的
毛泽东不仅是一个革命家，还是一位哲学家，这使得他在分析问题时总是能够从哲学的最高层面来对事物进行简洁清晰的判断。可以发现，贯穿他革命、执政、建设事业生涯，无论是从反对本本主义、主观主义、宗派主义、官僚主义、命令主义、形式主义等，都有一个始终如一的主题，就是反对唯心主义的形而上学，坚持实事求是的唯物辩证法和人民群众为主体的唯物史观。就官僚主义而言，他的一个基本判断是，官僚主义是唯心的，不是唯物的，因此，是反动的，而不是进步的。例如，他在1963年12月的 《加强相互学习，克服固步自封、骄傲自满》中指出，“有大量的好同志却被那些高官厚禄、养尊处优、骄傲自满、固步自封、爱好资产阶级形而上学的同志们，亦即官僚主义者，所押住了”。[38]可以清晰地看出，他认为官僚主义，就是唯心的形而上学的。因此，他所有破除官僚主义的办法，也都来自于唯物主义的办法，例如大力推动调查研究，贴近生产生活第一线，走入人民群众之中等。
2. 工作层面——官僚主义是破坏性的、腐败的
从著名的1933年《必须注意经济工作》的讲话论断“要把官僚主义方式这个极坏的家伙抛到粪缸里去”[9]开始，毛泽东对组织内部的官僚主义始终秉承着深恶痛绝的态度。他认为官僚主义对革命、执政、建设事业有着极大的破坏，其本身就是腐败的。例如他1942年指出，“必须克服存在着的有些还是很严重的官僚主义，例如贪污现象，摆空架子，无益的 ‘正规化’，文牍主义等等”。[11] 1953年指出，“现在我们的党政机关中间，存在着一部分很不健康的现象，这就是严重的官僚主义、命令主义和违法乱纪这些事情，这些坏人坏事。” [39]以及历次整风和“三反”运动，他都是把官僚主义与贪腐、违法乱纪并称，称为坏人坏事，可见其态度和认识。
3. 阶级层面——官僚主义阶级是反动的敌对阶级
伴随着政权组织发展中滋生出越来越多的官僚主义，毛泽东对官僚主义的性质也有了越来越严重的判断，也就是从早期的一种组织内不良的工作作风而转为敌我性质的阶级矛盾。在建国后的文件中，他逐渐将官僚主义者斥为资产阶级者，甚至提出了官僚主义阶级的概念，例如他1964年指出，“官僚主义者阶级与工人阶级和贫下中农是两个尖锐对立的阶级”，“这些人是已经变成或者正在变成吸工人血的资产阶级分子。”[40] 可见，从建国以后，他对组织内部的蜕变非常忧心，也因此越来越频繁持续地发动反对官僚主义的各种运动。
（二）毛泽东对官僚主义产生原因的分析
毛泽东在不同时期对官僚主义产生的原因有着主客观等多种层面的认识，包括历史、思想、作风、腐败等不同层面。
1. 历史遗留和社会现实的产物
毛泽东认为，官僚主义首先是旧社会遗留的产物，是中国政治长期腐朽的封建制度和近代以来资产阶级制度所引发的社会现实的产物。例如在1932年《中央人民委员会紧急决议》中，他指出官僚主义产生三个原因中的前两个：一是“由于中国半封建社会和国民党的官僚主义之传染。”二是“由于农民散漫性的笼罩，缺乏无产阶级的组织性，纪律性。”[41] 这两条实际都是历史遗留下的时代客观性。又如他1943年指出，“我们是处在日本帝国主义和中国反动势力的层层包围之中，我们是处在散漫的小资产阶级的包围之中，极端恶浊的官僚主义灰尘和军阀主义灰尘天天都向我们的脸上大批地扑来”[42]，1944年指出，“我们队伍中确有许多人尚未学会运用民主作风，旧社会传染来的官僚主义作风，依然存在”。[43]1960年他又指出，“官僚主义这种旧社会遗留下来的坏作风，一年不用扫帚扫一次，就会春风吹又生了”[44]等，都体现出他认为组织内的官僚主义首先是旧社会的遗留和现实社会阶段的产物。
2. 缺乏实事求是的思想观念
如前所述，毛泽东认为官僚主义本身是唯心的形而上学的，因此，他认为产生官僚主义的一个重要原因就是作为领导者的主观主义和想当然的经验主义，即认为自己是懂的，认为自己的经验超过实践的发展，认为某种遥远的理论或者指示可以直接用来解决中国实践问题，可以不依赖调查研究，可以不依赖下级和群众的知识和能力上的帮助，高高在上，擅自专断。在《反对本本主义》中他批评道，“不根据实际情况进行讨论和审察，一味盲目执行，这种单纯建立在‘上级’观念上的形式主义的态度是很不对的。为什么党的策略路线总是不能深入群众，就是这种形式主义在那里作怪。”[45]如在《反对党八股》中他指出，“共产党不靠吓人吃饭，而是靠马克思列宁主义的真理吃饭，靠实事求是吃饭，靠科学吃饭。至于以装腔作势来达到名誉和地位的目的，那更是卑劣的念头，不待说的了。”[46]
3. 脱离群众的作风和行动
毛泽东认为，官僚主义的一个重要的根源是在思想和行动上自觉不自觉地脱离群众。脱离群众有主观和客观两方面的原因。从主观方面，他认为，既包括观念上的主观主义，也包括生活和工作上的缺乏艰苦奋斗精神和贪图方便。前者前已论述，后者如他在1932年《中央人民委员会紧急决议》中指出的第三个官僚主义原因是“缺乏艰苦奋斗的精神,只图一时便宜,使官僚主义侵入到苏维埃机关,日益生长起来。”[47] 政权机构中无论是思想还是行动上的脱离群众，对于毛泽东而言，都是难以忍受的。毛泽东和中国共产党之所以从事革命的一个根本的出发点就是为人民群众谋利益。因此，贯穿他革命、执政、建设事业的始终，在各种党内文件、指示中，他都反复将群众工作作为最重要工作路线。1958年的南宁会议上，毛泽东说得更为直接，要求干部“打掉官风，实事求是，同人民打成一片”，“使人感到你的心是交给他的”，“决不许可摆架子”。[48]
4. 经济上的腐败和性质上的变质
毛泽东深刻认识到，官僚主义也是区分程度的，有的官僚主义只是一种不良作风，而有的官僚主义则与经济上的腐败和官员本身性质的变质是高度相关的，也就是彻底变为了人民和革命事业的对立面。毛泽东一生痛恨腐败，在中央苏区时期，就开展了以整肃贪腐和官僚主义的廉政运动，枪毙了贪污的谢步升、唐达仁等。他指出，“腐败不清除，苏维埃旗帜就打不下去，共产党就会失去威望和民心！与贪污腐化作斗争，是我们共产党人的天职，谁也阻挡不了！”[49] 他也深知贪污与官僚主义不可分离，其造成的后果和性质也是同样的，都会最终走向人民的反面。因此也可以清晰地看出，从中央苏区开始直到建国以后，在历次整顿党风政风的运动中，反贪污与反对官僚主义总是并列的。
（三）毛泽东治理官僚主义的主要措施
1. 思想教育
毛泽东认为，官僚主义首先是组织内干部队伍中的思想观念问题，因此，他总是不断致力于首先破除干部中的陈旧的、落后的、错误的各种思想。所以贯穿他革命、执政、建设事业的始终，他总是不断地像一位教师一样在各种场合去作报告、讲道理，去撰写各种小册子，去教各级干部如何去工作，像《反对本本主义》《实践论》《破除党八股》《党委的工作方法》等，本质上都是其耐心教育，破除队伍中错误观念，传授如何正确作领导的结晶。
2. 调查研究
毛泽东认为，官僚主义根本上就是脱离群众和实践，把做官而非革命实践工作当成一种本位。因此，要破除官僚主义，就必须走入到工作实践中去，要亲身到实践中去调查研究，而不能只停留在衙门之中。所以，贯穿他事业的始终，他都在大声倡导要大力推进调查研究，且身体力行地做出示范。他亲身带队进行大量的调查研究并将好的案例推荐给各级干部，他撰写完《长冈乡调查》《才溪乡调查》并号召大家学习时候指出，“反对官僚主义的最有效方法，就是拿活的榜样给他们看”，[50] 这个活的榜样，既是鲜活的贴近群众的案例，实际也是指调查研究本身。
3. 发动运动，批评与自我批评
不断在党内开展批评与自我批评运动，是毛泽东确保组织健康的重要方法，1945年七大通过的党章中明确规定，“中国共产党应该用批评和自我批评的方法，经常检讨自己工作中的错误与缺点，来教育自己的党员和干部，并及时纠正自己的错误。”[51] 较为集中和严厉的批评与自我批评实际上就是党内的整顿运动。从延安整风开始，到新中国成立以后，当行政组织规模较大，官僚主义风气日盛时，毛泽东采用的主要方式是发动整风运动，而且毛泽东认为，这种整顿官僚主义的运动，应该经常搞，甚至每年都要搞一次。
4. 和群众在一起，让群众来批判
毛泽东一生为了中国人民的解放和幸福而奋斗，因此，无论从他工作的出发点还是事业中的同盟军都是广大的人民群众。在反对官僚主义的斗争中，他也是不断强调群众路线。这既体现在他不断推动以人民群众为主体的唯物革命史观的思想教育之中，也体现在身体力行的大兴调查研究中，更体现在他主动并且要求各级领导干部与群众同吃同住同劳动的要求和规定之中，甚至他认为，如果官僚主义非常严重，群众对领导干部批判甚至闹事都是合理的，他指出，“可以促使我们接受教训，克服官僚主义，教育干部群众。从这一点上说来，坏事可以转变为好事。”[52]
5. 精简优化政府，增加政府的组成成分
毛泽东深知政府冗员太多，规模过大必然会引发严重的官僚主义，因此，从延安时期，他就通过精兵简政不断削减政府规模。新中国成立后，从1951年开始，他又领导发起了多轮以精简机构裁撤冗员为目标的行政体制改革。优化政府规模和结构的同时，他也深知单一来源成分的政府机构非常容易滋生官僚主义，因此，从陕甘宁边区三三制开始，他就不断采用各种手段来丰富行政机构的人员组成。工农商学兵各行各业都有机会进入到行政管理体制，甚至普通劳动者被选拔为高级干部也是屡见不鲜。这些如果从破除官僚主义的角度，实际上都很容易理解：毛泽东希望行政机关从作风和人员都能够真正的贴近一线，贴近实践。
6. 坚决惩治贪腐
毛泽东深知，官僚主义与贪污腐败有着密切的联系，严重的官僚主义脱离人民，必然会滑向贪腐之路，因此，在历次整顿运动中，整顿官僚主义与打击贪污腐败总是相提并论。毛泽东认为，严重的官僚主义本身就是贪污腐败，“是贪污和浪费现象所以存在的根本原因”[53]。所以他终身一方面反官僚主义，一方面彻底整治贪腐。
四、人民政府观——毛泽东同志的根本政府建设理念
之所以毛泽东要始终不渝地反对和整顿官僚主义，以及包括严惩贪污浪费等其他组织弊病，其根本原因就在于他本身所具有的人民政府观。在毛泽东心中，他和中国共产党所建立的政权最终是人民政权，所建立的政府必须是人民政府，而不能是同旧社会封建资本官僚体制一样的反对人民的政府。今日由于人民政府已经成为一种习惯性政治用语，而往往使人忽略了其本身的修饰限定意味，也就是人民政府的重点在于人民，人民政府最根本的性质是它的主体是人民，它的目的也是人民。早在1930年10月的《兴国调查》中，毛泽东发现刚刚建立的基层政府中存在着四个显著问题：一是官僚主义，摆架子，不喜欢接近群众；二是没收了反动派的东西，不发给贫民，拿了卖钱；三是调女子到政府办事；四是强奸民意。他当时的解释是基层政府刚刚成立，人员成分不好。[54] 这个成分不好实际上就是还未建成真正的人民政权。这也成为毛泽东毕生追求的政府建设信念。
1931年11月，毛泽东在其主持起草并通过的第一个政府纲领——《中华苏维埃共和国宪法大纲》中明确指出，“中国苏维埃政权所建设的是工人和农民的民主专政的国家。苏维埃政权是属于工人、农民、红军兵士及一切劳苦民众的。”[55] 此后，人民政权的理念被始终贯彻下来。在1949年6月《论人民民主专政》中，他指出，“人民是什么？在中国，在现阶段，是工人阶级，农民阶级，城市小资产阶级和民族资产阶级。这些阶级在工人阶级和共产党的领导之下，团结起来，组成自己的国家，选举自己的政府”。[56] 1949年9月，他主持的新中国第一部宪法性文件《共同纲领》指出，“中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权”，“中华人民共和国的国家政权属于人民。”[57] 在1954年新中国第一部宪法中更明确指出，“中华人民共和国的一切权力属于人民”。[58]
毛泽东实现其人民政府观的具体实践路径有两条，一是大力推动人民民主建设，实行人民民主专政，这实质上是强化人民政府的主体性质。二是大力推动全心全意为人民服务的观念和实践，这是强化人民政府的根本属性和实践职能。
从中央苏区开始，毛泽东就高度重视人民民主建设，《中华苏维埃宪法大纲》中指出，“在苏维埃政权下，所有工人，农民，红军兵士及一切劳苦民众都有权选派代表掌握政权的管理”。[59] 在中央苏区，他高度重视并亲自部署各级选举工作，在1933年9月6日，毛泽东在瑞金召开的十八县选举运动大会作《今年的选举》报告指出，“苏区的工农群众已经夺取了政权，我们要时时刻刻保护这个政权，发展这个政权，使之能尽打击内外反革命势力、增进工农生活福利的重大作用。要使之能尽这种作用，就要用选举的方法，把大批最觉悟最先进最积极的分子选进苏维埃去”。[60] 在延安时期，他亲自部署了陕甘宁边区的民主选举，并开创了用豆子投票的方式，成为人类民主史上的奇迹。在著名的窑洞对中，他语重心长地说，“我们已经找到新路，能跳出这周期率，这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[61]
人民的主体确立了，人民政权的根本目的属性和客体自然就是全心全意为人民服务。这贯穿毛泽东革命、执政、建设事业的始终，也成为中国共产党和所领导的人民政权的根本宗旨。在著名的《为人民服务》中，他指出，“我们这个队伍完全是为着解放人民的，是彻底地为人民的利益工作的。”[62] 为了实现这一目的，毛泽东才会矢志不渝地整顿贪污腐败和官僚主义等一切组织内部的弊病，也才会不断地发起各种整顿运动。正如他1956年11月关于整风指出，“谁犯了官僚主义，不去解决群众的问题，骂群众，压群众，总是不改，群众就有理由把他革掉。”他警示全党：“不要滋长官僚主义作风，不要形成一个脱离人民的贵族阶层。”[63]
这些做法，用今天的话讲，就是要人民监督和自我革命相结合。所以说，无论是人民民主，让人民来监督，还是自我革命，根本的目的都是为了建设一个全心全意为人民服务的人民政权。
五、对当代完善政府建设的启示
（一）要高度重视官僚主义的问题，重视官僚主义的长期性、内生性
如本文初所言，官僚主义与行政科层体制具有非常强烈的内生性联系，因此，官僚主义的产生和发展是一个持续性的问题，清理官僚主义也是一个艰难的持久的过程。从毛泽东贯穿革命、执政、建设事业几十年坚持不懈地反对官僚主义的历程可以清晰地看到这一点。毛泽东治理官僚主义的决心不可谓不坚决，方法不可谓不系统，措施不可谓不严厉，但是官僚主义却屡见不鲜，用他的话说，“一年不用扫帚扫一次，就会春风吹又生了。”根本的原因就在于官僚主义与行政科层体制的一系列特征密切相关，例如权力的自上而下，正式化的文件体系，专业化部门化的分工，稳定的职业保障，加之当前人类社会发展阶段还不够完善导致的普遍的较重的个体私欲和监督成本高昂等。当前完善政府建设，既要始终如一地高度重视官僚主义的问题，同时也要正视官僚主义所存在的客观条件和其内生性、长期性特征。要始终不渝地清理整顿官僚主义。
（二）解决群众困难和实践问题，治理官僚主义关键还是在于深入群众和实践
为了清理官僚主义，毛泽东采用了各种方式来让行政体制内的干部们打破官僚主义的包围，包括不厌其烦地讲道理，大力推动调查研究、发动整顿运动、建立劳动制度、精简机构人员、成员多元化、鼓励群众民主监督等各种方式。这些方式在今天都值得积极借鉴。但究其根本，破除官僚主义的根源还是在于各级政府工作人员都要走出办公室，深入到一线群众和实践中去，真正解决生产生活实践中的各种问题，真正去解决群众所急所想的各种困难。无论是非正式的动员式治理，还是正式地建立规章制度，进行机构体制改革，都离不开这个根本的目的和最终的检验标准。毛泽东痛恨官僚主义是因为官僚们把做官享乐作为本位而忽视了解决实践问题和群众困难，这也是人民群众痛恨官僚主义的原因。而解决之道，也正在于要深入群众和实践。现代政府治理往往一遇到问题，就倾向于完善制度的建设，实际上在官僚主义的问题上，这存在一个基本的悖论，很可能规章制度越完善，官僚主义越严重，因此，根本上，还是要深入群众和实践，一切在实践中去解决问题，检验制度的好坏，需要增则增，需要删则删。
（三）治理官僚主义完善政府治理，根本上还是要建设好人民政府
建立人民政府是毛泽东领导革命建设新中国的初心和使命，也是当代共产党人和所领导的政府体系的使命和任务。之所以要坚决反对官僚主义，反对贪腐，根本上也是因为这些行为都违背和破坏了人民政府的宗旨和本质。建设好人民政府，不仅是一个政治口号，而应是一个切实的长期的行动体系。建设好人民政府既要切实落实好人民当家作主，完善人民民主专政制度，让人民通过各种方式实现选举政府、参与政府、监督政府的权利，也要从根本上践行为人民服务的宗旨。前者就是要真正落实好“全过程人民民主”的理念和方法，而对于后者，则要在政府和其组成人员的思想和行动上真正贯彻“以人民为中心”的根本价值观和行动导向。而建设好人民政府，还要系统地以法治的形式，制定各种保障人民权利和引导政府全心全意为人民服务的约束机制。此外，当代信息技术的不断进展，也为让人民参与政府，监督政府提供了更为便利的方式和技术渠道。网络、大数据、人工智能等信息技术的巨大进步，也成为当代与毛泽东时代的重大历史条件的变化，这使得当代通过信息技术来破解传统科层体制与人民群众的天然界限，为建立一个更积极动态透明高效为民导向的人民政府提供了更好的时代条件。
六、结 语
作为中国人民解放事业最重要的开创者和领导者，毛泽东对于政权建设有着长期深入的思考和执政实践，他始终高度警惕并不遗余力地反对政府组织内的官僚主义，采用了长期的持续的治理方法，为后人留下了宝贵的治理经验。这些根本上都源自于他所要追求建立的是与旧官僚制度根本不同的人民政权和人民政府。在今天以及之后的革命、执政、建设时期，都应该始终警惕官僚主义滋生。反对官僚主义既要思想上的破除官本位习气，始终保有以人民为中心的思想观念，也要在行动上真正深入群众、深入实践的工作方法，更为重要的是要在制度和技术上不断扩大人民参与政府、监督政府的渠道，真正建设好人民政府。
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（作者系中央党校[国家行政学院]公共管理教研部教授，博士生导师；来源：昆仑策网，修订发布，原刊于《学习论坛》2024年第2期）
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