养老服务体系建设，政府到底如何“有为”？

　　当前，我国人口老龄化规模扩大同时速率加快，养老需求也从基础的经济支持转向包括生活照料和精神关怀在内的多层次养老服务。然而，从养老需求的供给方来看，以代际反馈为核心的家庭养老模式已然难以完全承担养老需求。尤其在广大的中西部地区农村，青壮年劳动力的外流和村庄社会的解体不断冲击着传统的养老秩序。面对外溢出家庭的养老需求，如何构建多方共同参与的社会化养老服务体系成为全社会关注的民生问题。今年5月，中办、国办印发《关于推进基本养老服务体系建设的意见》，其中亮点是发布了《国家基本养老服务清单》，首次以标准化的形式明确了养老服务的项目、内容和对象。当然，在部分发达地区和城市，养老服务体系建设起步相对较早，同时也有一些地区自下而上地生成了一些个别性的经验探索。不过，既有的养老服务供给在很大程度上具有较强的地方性和自发性；而两办发布的《意见》则标志着从中央层面高位推动养老服务体系的制度性建设。自此，各地政府开始扮演积极有为的角色，通过制定一系列相关政策并投入大量财政资金以支持养老服务体系的建设。在这一背景下，“有为”似乎已经成为各地政府的普遍共识，但是到底如何“有为”，却是一个尚待讨论的问题。

　　结合笔者及团队在全国各地尤其是被视为养老重难点的农村地区的调查，发现当前各地政府的“有为”面临一些误区，共同带来的结果是资源投入多但养老服务不佳的悖论。通过梳理政府在不同类型的养老服务中的角色定位，可以将上述误区具体划分为以下三种类型。

一是“错位”误区，即政府资源投入与养老需求无法适配。例如，一些地方政府在县域打造定位高端、大规模的养老机构，通过借债和融资等方式投入上千万，但是建成之后机构的空置率极高，普遍在50％以上，难以维持日常收支平衡，而前期建设投入成为巨大的沉没成本。还比如，全国各地普遍建设以日间照料中心为载体的养老服务设施，基本标准是配齐“六室”，包括休息室、图书室、棋牌室、健身室、舞蹈室和老年餐厅。据某中部普通县估计，在社区已有场地的情况下装修最少花费10万元，而要成为样板则要投入百万以上，但是已经建成的日照中心却也普遍闲置，或者只是成为周边健康老人的打牌娱乐场所。上述情况在地方财政有限和经济发展水平较低的中西部地区尤为凸显，背后反映出的问题是地方政府对于养老群体和需求内容存在错位的认识。一方面，高端定位和高标准的养老服务供给拉高为了养老服务购买的成本，广大农村中低收入群体难以具备支付能力；另一方面，参照发达地区和城市的养老服务供给脱离了农村养老的本土性需求，自在的乡土空间、熟悉的社会关系和落叶归根的精神追求是当前阶段农村老年人内在的养老诉求，这能解释为何“高大上”的县城高端养老机构无人问津，而被视为“老破小”的农村家庭式养老院却人满为患。

二是“越位”误区，即政府的服务供给过度替代了个体及家庭的养老主体责任。从消极层面而言，在我国仍然处于发展中阶段的基本国情下，个体和家庭仍然需要承担养老的主体责任；从积极层面来看，我国尚未步入西方国家养老责任“去家庭化”之后的福利陷阱，在老有所为的积极老龄观和家庭伦理的传统文化支撑下，个体自立和家庭养老符合社会的主流价值，构成了我国应对人口老龄化的重要优势。因此，政府参与养老服务供给要以个体和家庭责任作为前提。然而，在部分发达地区，出于强考核动力以及在较为充裕的财政保障下，政府的介入走向了过度供给的极端，随之带来了对个体和家庭责任的替代。例如，在提供居家养老服务时，政府的角色定位在于兜底性和基本性，具体服务对象和内容以特困群体和高龄留守老人的基础需求为主，且应满足个人和家庭自愿原则，如此才能真正适应政府责任与个人及家庭责任的协同。但在具体实施过程中，地方政府为了“争优创先”，将服务率纳入考核指标并进行量化评比，在此指挥棒下服务率的指标成为基层落实工作的直接目标，出现了“没有需求也要制造需求”的奇怪现象。针对高龄但身体健康、已经有子女照顾或者存在特殊性需求而不愿意接受服务的老人，为了提升服务率，从服务人员到社区工作人员要多次上门“做工作”来挖掘需求，甚至演变成老年人“不理解但也给面子配合工作”。对于这些本来由个体和家庭自主满足的养老需求，政府的过度供给实质上是“越位”的表现，不仅会增加政府负担、消解政府权威，而且可能会塑造无限度的权利意识。

三是“缺位”误区，即政府在养老服务供给中缺乏统筹协调、组织动员及监督指导等关键性功能。其表现之一是重视硬件投入而忽视软件建设。在政策和资金的支持下，各地都建设了不同层次的养老服务设施和形式各异的养老服务阵地，这被认为是养老服务供给的必要前提，甚至在考核中将其等同于养老服务工作的完成情况。如果说硬件投入能够依靠行政命令和资金支持在短期内快速完成，那么如何实现软件建设显然需要更加细致且相对长期的工作智慧，而后者恰恰决定了养老服务能否有效供给且可持续。

　　此外，政府“缺位”的表现之二是重视养老服务的专业性而忽视综合性。例如，为了改变以往公办敬老院资源利用低效、服务水平有限的困境，各地政府开始推动敬老院转型，通过公建民营将敬老院承包给市场主体运营，同时面向社会老人开放以满足盈利。从理想上看，这一转变通过市场机制的引入来打破以往行政主导的运营困境。然而，在现实中，这一转变同时也隐含着一些新的问题，尤其表现在对特困老人的“服务张力”，一方面市场主体可能对于支付费用较低且缺乏家庭监督的特困老人存在“区别性服务”，另一方面市场主体对于某些“脾气古怪、对赚钱老板带有敌意的”特困老人也难以进行具备“批评教育”的合法性和能力。对此，一些养老院通过将原先经验丰富的老敬老院院长及其他政府工作人员纳入管理队伍来克服这一张力。显然，市场机制的引入能够解决专业性的技术问题，但政府在其中的监督和指导却也是必不可少的。简言之，政府在养老服务的供给中可以“省事”，却不能“省心”。

　　总的来说，以上梳理的种种政府“有为”实践中的种种可能误区，虽然发源于某时某地的特殊性问题，但是却也为广大尚处于起步和摸索阶段的地区提供了宝贵的经验借鉴和实践反思，因而值得成为有待深入讨论的一般性问题。