贺雪峰：城镇老旧小区改造的问题

　　——《十四五规划建议》学习体会之八

　　近日研读中共中央“关于制定国民经济与社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议”，重点研读了第七部分“优先发展农村，全面推进乡村振兴”，有一些体会，选择九个问题进行讨论。第八篇讨论“城市老旧小区改造”。

　　《建议》第三十一条：“加强城镇老旧小区改造和社区建设”。以下讨论城镇老旧小区改造的问题。

　　城镇老旧小区改造、棚户区改造、城中村改造(以下称“三项改造”)，一直是全国大中城市进行城市建设提档升级的重点工作。这些改造不仅极大地提高了城市品质，改善了市民居住质量，而且实际上也改造出一大批坐地升值的百万千万富翁：城中村村民或老旧小区居民借改造获得了数百万元的补偿。这样来看，三项改造就是有百利而无一弊的好事。这显然是不可能的。

　　那么，三项改造的问题在哪里呢?

　　我们先来看一个悖论现象：媒体报道，西安要在城市中心挖一个湖，然后湖边商住楼盘就变成了湖景房，湖景房大幅升值，就创造出大量价值。虽然挖湖要拆迁，要花钱，湖景房升值却可能补足挖湖花费还有余。也就是说，挖湖不仅没有损失财富，反而创造了新的财富。

　　同样也是媒体报道，武汉通过填湖来增加城市建设用地供给。城市寸土寸金，武汉填湖增加了建设用地，当然也就增加了武汉市财富总量。

　　问题在于，为何挖湖和填湖这样两种相反的行为都可以创造社会财富。

　　问题出在站位上。站在开发商角度，挖湖填湖都可以创造出财富来。西安挖湖拆迁占地的花费，可以通过湖景房升值来补偿。武汉填湖可以通过土地上建房出售来赚钱。问题是，站在市长层面，挖湖填湖都要成本，虽然可以通过湖景房升值和填湖建房出售来补偿成本以外仍然有余，湖景房升值却没有改变全市财富总量，建房出售则占有了全市有限的房市需求。从开发商层面看财务平衡的事情甚至赚钱的事情，从市长层面看却可能完全不一定。从国家层面看则可能是纯粹折腾。

　　当前全国大中城市正在推进的三项改造，首先要求做到的是财务平衡，即改造一个小区，资金投入与资金收入要能平衡，就算是一个好的项目，就可以开展了。改造小区，在改造的小区上面建设新楼盘，新楼盘大幅度升值，且小区容积率也大幅度上升，所以，小区改造所创造的收益大于改造小区的投入。改造一个小区，提升了城市品质，提高了市民生活质量，造出了无数亿万动迁富人，还不要政府花钱，这种好事大家当然都愿意做。

　　问题在于，这种好事还有另外一个叙述的层面，就是三项改造为了实现财务平衡，往往通过提高容积率以及主推商住楼来应对，结果，一个城市主要商住市场都由三项改造项目所占，比如一个城市一年商住需求是200万平方米，而仅三项改造所推出来商住面积就超过200万平方米，从而就会出现严重的商住供给过剩。地方政府为了消化这个过剩，在进行三项改造时倾向利用国开行长期贷款进行现金补偿，并刻意推高当地城市房价。高房价为三项改造实现财务平衡也提供了保证，却进一步大幅度提高了城市化成本。

　　糟糕的事情还在于，即使三项改造可以做到财务平衡，三项改造提供了商住供给就挤占了之前正常的商住市场，而之前通过招拍挂获得商住建设用地并开发出来的商住市场，正是地方政府获得土地财政的主要来源。土地财政又是城市基础设施的主要来源。也就是说，三项改造局部财务平衡是以地方政府丧失土地财政为前提的。这个意义上讲，三项改造的投入其实不过是地方政府失去的土地财政收。地方政府没有直接投入财政资金进行三项改造，却因为三项改造而损失了本来应有的土地财政收入。这种左手转右手的事情，市长应当看得清楚。国家也应当看得清楚。

　　三项改造造成旧城风貌的丧失，让城市生态的多样性丧失，也让进城农民工失去了一个在城市廉价的栖身场所，从而大幅度推高了城市成本。没有经济持续增长，再高品质的城市也是持续不下去的。

　　因此，三项改造应当与城市发展阶段相适应，而不能急于求成。

　　2020年11月13日上午