贺雪峰：山东合村并居何必拆农民房子

　　2020年5月6日山东省自然资源厅政务动态栏目发布“省自然资源厅召开《山东省村庄布局专项规划》等项目和技术规程专家研讨会”，消息称，国土空间空间规划处将“编制全省村庄布局专项规划，指导各地完成县域村庄布局，制定全省合村并居规划指导，稳妥推进合村并居”，引发广泛关注。据齐鲁网、“网上问政”公号和东岳客公众号2020年5月8日进一步的延伸报道，合村并居又叫做合村并点。山东之所以要合村并居，原因是“山东是人口大省、农业大省，有农村常驻人口4900多万，行政村6.9万个，村庄密度0.43个/平方公里，平均每个村700多人”，“山东省农村人口多，村庄规模小、密度大”，早在2001年山东省政府就出台关于规范“小城镇建设”的47号文件，对“合村并点”进行了说明。“2008年开始实施合村并点试点的德州市认为，长期以来存在的村庄数量多、规模小，带来的‘三高两难’是制约农村发展的瓶颈”。三高“一是村级组织运转成本高，基层负担重。按每村平均5000元计算，仅全市财政承担的村级工资费用就近4000万元。二是空心村比例高，土地浪费严重。全市农村人均居民点用地达257m2，高出国家标准107m2，空心村比例达80%。有的村庄房屋空置率高达50%。三是基础设施建设成本高，公共服务水平低。医院、学校、超市等基础设施，因村庄过于分散而低水平重复建设，国家的扶持资金分散到各村，就像撤胡椒面，收效甚微”。两难“一是村级管理水平低，带领群众增收致富难。二是民主管理难。大家族在村中的人口比例多，家庭宗派治村的痼疾难以割除”。

　　因为合村并居是牵涉到农民基本生产生活的大事，所以山东省自然资源厅召开一次专家研讨会，就引发广泛关注。合村并居在山东省是有特殊含义的，就是不仅合村并居，更重要的是合村并点。2014年我到山东德州调研，当时德州市规划将德州8000个自然村全部拆掉，建1000个左右的大型社区。拆除8000个自然村，就牵涉到德州市全部农民的利益。大拆大建，拆农民房子要钱，建社区要钱，初步算下来也要超过千亿资金投入。德州市是一个财政贫市，不可能拿得出这么多钱，市领导的想法是通过增减挂钩将拆农民房子退出的宅基地形成城市建设用地指标卖到青岛，换回资金搞建设。问题是青岛并不缺建设用地指标，德州市即使腾出建设用地指标也卖不出去。德州市因此只能靠贷款建社区，向农民收取建设成本，以及降低建设质量标准。结果就是，以前农民在自己房子住得好好的，现在非得被强拆搬进社区，还要自己出钱，搬进社区房子的质量差、面积小，社区也没有可以存放农具的空间，距离承包地太远，之前庭院种植蔬菜也没地方了。总之是搬到社区生活质量下降了，生产生活更加不方便了，还将原来计划到城市买房的积蓄用于买了社区质量很差的住房。拆村并点的结果就是：政府花了很多钱，农民不满意，规划因此无法持续。德州市终于在拆除大概10%的村庄以后难以为继，合村并居不了了之。

　　合村并点并非在山东，也并非仅德州在做。2015年9月14日山东临沂曾发生过一个影响恶劣的拆迁案，就是为让农民搬到合村并点的社区，强拆农民的房子。农民不愿搬，在自家房子坚守不出被烧死。农民宁愿烧死也不愿搬迁，是因为合村并点的社区住房质量差，生活不方便，生产更不方便，还要自己出钱买房。虽然农民不愿搬迁被烧死的极端情况比较罕见，山东农民普遍反对合村并点却是事实。

　　二、

　　那么，为什么山东省象着魔一样非得花费巨额财力去合村并居，拆农民房子建社区呢?前引德州市所说“三高两难”成为支撑山东省着魔于拆农民房子的理由。问题是，“三高两难”实在是小学算术题，经不起算啊。村级组织运转成本高?相对于德州计划花费上千亿资金来合村并点，每年4000万元村级组织运转成本何足挂齿!空心村比例高?农民进城自然就会有空心村，空心村仍然还有无法进城农户需要留村务农，还有大量进城失败的农民将来需要返乡，村庄对农民生活的保底显然极为重要。有农民进城了，将房子空在那里，他们需要时再回来住，为何非得将农民进城后留下的空房子立即拆掉?有人说农民空房子不住人，浪费了土地。问题是，不住人的空房子就是空在那里，土地也仍然在那里，怎么就是浪费?中国并没有粮食紧张到非得将农民房子拆掉将宅基地复垦种粮食的地步。反过来当前中国仍然存在普遍的季节性抛荒。耕地大量抛荒，却将拆农民房子复垦农民宅基地种粮食当作头等大事来抓，岂不荒唐?何况农民空房子仍然是作为退路来保留的。2020年新冠疫情条件下面，幸亏农民在农村有房子，他们可以返乡安全度过疫情。基础设施建设成本高?绝大多数农户都已经自发到城市买房了，农民城市化是必然趋势，指望靠合村并点来为农民提供良好基础设施，恰恰是花了大钱没办成事。

　　“两难”就更不能成立了。带领群众增收致富难?第一，群众增收致富的机会在城市，指望村干部带领农民群众致富怎么可能!第二，合村并点大折腾就能突然冒出带领群众致富的村干部?民主管理难?将小村合并成为大村就可以防止家庭宗派治村的痼疾?大村有大村的管理难处，小村有小村的管理优势。从来没有证据可以证明民主管理难不难与村庄规模大小有关系。

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　　相对全国来讲，山东省行政村规模普遍偏小，这个意义上讲，山东合村并居也并非就一定不好(当然，我以为合村并居没必要)，但合村就合村，何必花那么多资金去拆农民房子，建所谓“新型社区”。山东省在村庄之上普遍有管理区，山东的行政村与全国绝大多数省市的自然村(也就是村民小组)比较类似，管理区与全国绝大多数省市行政村比较类似。在我看来，山东省合村并居最简单的办法是将现在的行政村改成自然村基础上的村民小组，将管理区改成行政村。改变体制，不拆农民房子，更不拆掉自然村。一个管理区下面有若干个自然村，有若干分散的居民点，有什么不好?这方面，山东烟台在管理区一级搞党建示范区，没有大拆大建，几乎不花财政成本，就完全解决了德州市所谓“三高两难”的问题，群众满意，又没有财政压力。这才是实事求是的做法。

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　　实际上，最奇怪的事情是，山东牵头合村并居的居然是山东省自然资源厅，就是过去的国土资源厅。本来行政建制应当归组织和民政部门管，是地方政府的职责，自然资源厅只管理土地，何以会管到合村并居上来?自然资源厅管到村级组织行政成本太高、村干部带领农民致富难上来，手也未免伸得太长了一点?

　　之所以山东省自然资源厅手会伸这么长，与自然资源部曾发布的“城乡建设用地增减挂钩”政策有关。为了节约土地资源，原国土资源部出台政策，允许地方政府在减少农村建设用地的同时增加城市建设用地指标。农村建设用地主要是农民宅基地，减少农村建设用地就要拆农民房子，将农民宅基地复垦为耕地。地方政府为了获得城市建设用地指标，动起歪脑筋，通过合村并点来拆农民房子。拆了农民房子农民住哪里?就住到廉价低质量建设的所谓社区，农民生活生产因此变得很不便利。

　　在经济条件比较好、财政能力比较强的地区，地方政府拆农民房子会给予比较多的补偿，农民搬进社区还比较满意，比如四川成都和山东青岛，政府财力比较强，实行增减挂钩，农民还是受益了的。而对于山东德州这样的财政穷市，地方政府没有财政能力，拆农民房子却不能让农民获得满意的安置，搞得天怨人怒。临沂因此烧死了不愿拆房子的农民。在全国绝大部分地区因为合村并点造成极其严重的农民利益受损和干群关系对立。

　　德州市自身财力不行，他们希望将拆农民房子所减少的农村建设用地变成可以交易的城市建设用地指标，问题是，农村宅基地太多，山东德州拆除8000个自然村减少农村建设用地挂钩形成的城市建设用地指标远远超过市场需求。德州市刚开始时是希望将指标卖给山东比较富一点的青岛，问题是青岛也有增减挂钩，不缺指标。德州的指标卖不出去。原本指望靠拆农民房再卖指标获得土地财政收入，用这个收入偿还建设社区的贷款。现在指标卖不出去，建设社区的巨额贷款无法偿还，地方政府因此形成了巨额地方债务。

　　五、

　　合村并居因此成为农民不满意、地方高负债、国家利益受损失、大量资源被浪费的多输的折腾。

　　山东合村并居这样的拆腾不能再搞了。