张宝贵：改革纪检监察体制的思路

内容提要：

这篇论文研究提出了改革纪检监察体制的四个思路：改革纪检监察领导体制、改革纪检监察“双规”留置体制、改革纪检监察办理“双规”留置案件体制、改革纪检监察奖惩体制。论文入选中国社科院第十五届中国廉政研究论坛交流论文，获得陕西省改革发展研究会献礼二十大优秀调研成果优秀奖。

改革纪检监察体制的思路

张宝贵

　　我研究廉政建设30多年，深知搞好廉政建设的根本问题是要建立一个比较完善地让纪检监察对象不愿贪污腐败、不能贪污腐败和不敢贪污腐败的纪检监察体制。

　　1989年，我同陕西省长安县纪委侯一民书记合作撰文，在《西安纪检》杂志发表了《关于改革纪纪检监察体制的建议》。

　　2012年12月，我提出《关于改进健全惩治腐败监督制度的建议》。

　　2014年11月，我提出《关于惩治贿选村官的建议》。

　　2017年11月，我再次提出《关于改革纪检监察领导体制的建议》。

　　2019年9月，我提出《关于向省市县乡派驻纪检组的建议》。

　　现在，我将30多年研究改革纪检监察体制的思路整理成文，同专家学者权威商榷，供参考。

改革纪检监察领导体制

　　上世纪五十年代初以来实行的纪委受同级党委领导、监察局受同级政府领导的纪检监督领导体制，为开展反腐败斗争、促进干部队伍廉政建设、保障社会主义革命和建设发挥了积极的作用，做出了历史性的贡献。

　　但是，这种纪委受同级党委领导、监察局受同级政府领导的监督机制弊端越来越凸显：纪委领导由同级党委任命受同级党委领导，怎能有力监督同级党委尤其是监督党委的一二把手？监察局领导由同级党委提名人大任命受同级政府领导，政府的一号首长又是党委的副书记，怎能有力监督同级政府尤其是监督政府的一二把手？

　　这种“儿媳监督婆婆”的监督领导机制，导致纪委、监察局纪检监察职能弱化，导致纪委、监察局对同级领导班子尤其是一二把手的监督形同虚设。

　　党的十八大后，党中央铁腕反腐，取得了决定性的成果深得党心军心民心。纪检监察领导制度有所改变，纪委领导由党委征求上级纪委意见和上级党委组织部共同考察后任命，纪委书记兼任监察局局长，纪委监察局联合办公。纪委监察局纪检监察职能得到强化，在反腐败中发挥了较好的职能作用。

　　但是，一些腐败分子顶风作案、新发案件、窝案、边贪腐边升迁、尤其是有的地区部门系统党政一把手腐败案件频发和众多腐败分子离位、换岗、退休后才原形毕露的状况告诫我们：

　　现行纪检监察领导体制“儿媳监督婆婆”的状况仍然没有根本改观，很难对同级领导班子尤其是对党政一二把手进行有效监督；

　　现行纪检监察领导体制的最大优势是决策和执行效率高好干事快干事干大事，现行纪检监察领导体制的最大弊端是缺少对领导班子尤其是缺少对党政一把手进行有效监督容易滋生腐败和专权武断；

　　现行纪检监察领导体制的现状很不适应反腐败长期化常态化的需求，现行纪检监察管理体制亟待改革，“婆婆监督儿媳”的纪检监察领导体制亟待建立健全。

建议改进健全纪检、监察领导体制：将现行的纪委、监察局受同级党委、政府的领导，改革为上一级纪委、上一级监察局的派出机构；人、财、物同所监督的党委、政府脱钩。

将省市区县纪委由同级党委的下属部门改革为上一级纪委的派出机构。

　　省市自治区纪委是中纪委的派出机构，受中纪委领导并向党中央负责；市区县纪委分别是省市纪委的派出机构，分别受省市纪委领导并分别向省委市委负责；乡镇街道纪委书记兼任监察局特派员，由县纪委监察局联合选派向区县纪委县监察局负责。

二、将省市区县监察局由同级政府的下属部门改革为上一级监察局的派出机构。

　　省市自治区监察局是国家监察部的派出机构，受国家监察部领导并向全国人大负责；市区县监察局分别是省市监察局的派出机构，分别受省市监察局领导并分别向省市人大负责。

三、将省市区县纪委领导的任命由同级党委任命改革为由上一级党委任命。

　　省市自治区纪委领导由中央任命，市区县纪委领导分别由省委市委任命；省市自治区纪委组成人员由中纪委配合中组部选配，市区县纪委组成人员分别由省市纪委配合省市组织部选配。

三、将各级监察局领导的任命由同级党委提名同级人大任命改革为由上一级党委提名上一级人大任命。

　　省市自治区监察局领导由全国人大任命，受国家监察部领导并向全国人大负责，市、区县监察局领导分别由省、市人大任命分别受省、市监察局领导并分别向省、市人大负责；省市自治区监察局组成人员由国家监察局配合中组部选配，市区县监察局组成人员分别由省市监察局配合省市组织部选配。

四、各级纪委领导和监察局领导参与党委政府工作。

　　各级纪委领导和监察局领导分别列席各级党委常委会和政府办公会，分别对省市自治区党委、市、区县、乡镇党委和省市自治区政府、市、区县、乡镇政府进行日常监督和同步监督。

五、将各级纪委、监察局的经费由所在地政府财政划拨改革为由各级纪委、监察局的派出机构所在地的政府财政划拨。

　　即省市自治区纪委和监察局的经费由中央财政划拨，市区县纪委和监察局的经费分别由省、市政府的财政划拨。各级纪委、监察局由所在地的党委、政府、人大和政协监督。

　　在健全完善的监督机制下，没有不被监督的部门、系统、单位和个人。各级纪委、监察局由所在地的党委、政府、人大、政协和社会各界进行监督。各级党委、政府对纪委、监察局的监督有异议，可以向纪委、监察局的派出机关反映，纪委、监察局的派出机关应该及时做出裁决。避免扯皮误事。

　　改革纪检监察管理领导体制的目的，是将多年来纪委、监察局“儿媳监督婆婆”的领导体制改革为“婆婆监督儿媳”的领导体制。增强纪委和监察局的权威，让纪委和监察局摆脱掣肘干扰独立办案，增强纪委和监察局的效能，尤其是加强对党政领导班子的同步监督和加强对党政一二把手的日常监督，充分发挥纪委和监察局廉政建设反腐败的职能作用。

改革纪检监察“双规”留置体制

　　对党内违规违法人员在未进入司法程序前进行“双规”已经实行了20多年，近年来试行对党内违规违法人员在未进入司法程序前进行“留置”。

　　同时，我们应该看到，多年来不少省市无有“双规”留置场所，大多租用酒店饭店宾馆用于“双规”留置对象，造成财政资金浪费；大多“双规”留置场所无有监控录音录像设备设施齐全的询问室，造成有些“双规”留置询问资料欠缺不全和瑕疵；大多“双规”留置场所无有监控录音录像设备设施齐全的证人谈话室，造成有些“双规”留置证明资料欠缺不全和瑕疵。

　　纪检监察“双规”留置中的“三无”问题普遍存在，增加了“双规”留置成本，影响了办案质量，有损于党的形象威望。随着廉政建设反腐败长期化常态化，“双规”留置也会长期存在。因此，纪检监察“双规”留置体制亟待改革。

建立固定“双规”留置所。

　　建议建立国家、省、市“双规”留置所。国家“双规”留置所的的对象，是中央管理的违纪违法干部；省市自治区“双规”留置所的对象，是省市自治区管理的违纪违法干部；市“双规”留置所的对象，是市区县乡管理的违纪违法干部。

　　建立固定“双规”留置所的目的，是实现“双规”留置场所固定化，改变多年来“双规”留置场所随意化、高档化的倾向

　　二、配套“双规”留置所设备设施。

　　建议比照公安局拘留所设备设施，配套“双规”留置所设备设施。

　　配套“双规”留置所设备设施的目的，是实现“双规”留置所设备设施配套化，改变多年来“双规”留置场所设备设施不全影响办案质量的倾向。

三、完善“双规”留置所管理制度。

　　建议比照公安局拘留所管理制度，建立完善“双规”留置所管理制度。

　　完善“双规”留置所管理制度的目的，是实现“双规”留置所管理制度化，改变多年来“双规”留置所管理碎片化的倾向。建立固定“双规”留置所、配套“双规”留置所设备设施、完善“双规”留置场所管理制度，为办理“双规”留置案件创造良好的环境氛围。

改革纪检监察办理“双规”留置案件体制

　　多年来，纪检监察机关办理了大批腐败案件，大批腐败分子受到党纪国法的惩处，为取得反腐败斗争决定性成果做出了巨大的贡献，赢得了全党全军全国人民的喝彩信赖。

　　同时，由于腐败案件量大面广人多，纪检监察部门人少任务重压力大、定案处置标准不一等原因，造成了有的腐败案件结案定性后社会负面反应较多，损害了纪检监察部门的声誉和党的威望。因此，纪检监察部门办理“双规”留置案件体制亟待改革。

实行专业办案制度。

　　多年来，纪检监察部门临时抽调人员，临时组成专案组、临时突击办案，突破了众多大案要案功不可没。同时，廉政建设反腐败常态化长期化的态势，要求纪检监察部门办案专业化。

　　建议中央党校设立纪检监察学院，省市自治区党校设立纪检监察干部培训班，轮训培养提升纪检监察干部素质水平，尤其是轮训培养提升纪检监察办案干部素质水平，实现纪检监察办案干部专业化。

实行依纪依法办案制度

　　建议中纪委和国家监察部借鉴《公安机关办理刑事案件程序规定》，结合反腐败斗争实际，制定《办理“双规”留置案件程序规定》。

　　制定《办理“双规”留置案件程序规定》的目的，是要求纪检监察干部依照《办理“双规”留置案件程序规定》办理案件，实现办理案件规范化。反对和禁止“政治需要办案”、“车轮战办案”、体罚变向体罚办案、打骂刑讯逼供办案、恐吓逼供恐吓取证办案等可能出现的违规办案行为。

实行统一标准定案处置制度。

　　多年来，各省市区县、各专案组对“双规”留置案件定案处置标准不一：有的腐败分子贪污受贿数万元，就被开出党籍撤销职务移送检察院院起诉判刑；有的腐败分子贪污受贿数百万元，却只给予党内严重警告、降级处分或降低退休待遇了事。“双规”留置案件定案处置标准不一，“双规”留置案件定案处置盲目随意化普遍，导致社会负面传言舆论多多，有损党的形象威望，不利于深入开展反腐败斗争。

　　因此，建议中纪委和监察部制定《“双规”留置案件定案处置条例》。

　　制定《“双规”留置案件定案处置条例》的目的，是为定性处置“双规”留置案件定案处置制定统一标准，让全国各省市区县和各专案组定案处置有章可循。反对和禁止定案处置的盲目性和随意性，深入开展反腐败斗争，推动廉政建设发展。

改革纪检监察奖惩体制

　　廉政建设和反腐败斗争的长期化常态化决定了纪检监察工作的长期化和常态化。因此，纪检监察奖惩体制亟待改革。

建立健全纪检监察工作举报奖惩制度。

　　多年来反腐败斗争的实践证明，实名举报、匿名举报、网上举报是纪检监察部门查处腐败案件线索的主要来源。因此，建立健全纪检监察工作举报奖惩制度很有必要。

　　建议对实名举报查证属实者，给予表彰、晋升工资和给予追缴赃款总数1%的奖励。让反腐败功臣名利双收，激励更多的人实名举报腐败分子，让腐败分子惶惶不可终日。

　　建议对道途听说捕风捉影举报查证失实者，给予批评教育训诫下不为例。

　　建议对查证属于恶意举报、诬陷举报者，给予党纪政纪处分，情节后果严重者，移交司法机关依法惩治。让恶意举报、诬陷举报者悔不当初，狠刹恶意举报、诬陷举报歪风。

建立健全纪检监察工作办案奖惩制度。

　　建议对办理重要案件、重大案件有功的纪检监察干

　　部，给予表彰、记功、晋升工资、提拔和晋级的奖励。让反腐败功臣们名利双收，激励纪检监察干部敬业精业做贡献。

　　建议实行纪检监察案件终身负责制度，参照公检法错案追责制度对错案责任人进行追责。

　　建议对违规办案的纪检监察干部，参照公检法干部违规办案处理办法进行处理。

建立健全纪检监察案件通报报道制度。

　　建议建立健全纪检监察案件通报制度，对已经结案的腐败案件，在适当范围进行通报：对查实子虚乌有的失实案件，在当事人单位和系统进行通报，还当事人一个清白；对查实定案处理的案件，在当事人单位和系统进行通报，还同事一个明白；对“双规”留置时媒体报道的案件，定案处置后应该通过媒体披露结果；对转交检察机关起诉时媒体报道的案件，判决后应通过媒体披露判决结果。改变有些腐败案件只有媒体曝光披露，没有披露案件处理结果“有始无终”的状况，还社会一个清楚。

　　建议建立健全规范媒体报道腐败案件制度：全国省市区县各级媒体，除了按照规定报道重大腐败案件、重要腐败案件外，对一般腐败案件不报道不爆炒。改变和纠正多年来媒体滥报爆炒腐败案件、造成反腐败报道微观真实宏观失实、误导“无官不贪”和“仇官”极端社会心理的倾向。

　　改革纪检监察体制，是搞好纪检监察工作的需要，是深入开展廉政建设的需要，是深入开展反腐败斗争的需要，是加强和完善党对纪检监察工作领导的需要。改革纪检监察体制的思路，是我30多年来研究改革纪检监察体制的总结和探索，请各位专家学者权威批评指导。

2021年4月14日于陕西长安

作者简介：

张宝贵，陕西省西安市有突出贡献的专家、中国农业风险管理研究会理事、陕西省改革发展研究会理事、陕西省柳青文化研究会理事、陕西省社区文化促进会理事、原陕西省县市报协会主席、陕西省西安市长安区政协原秘书长。运用毛泽东哲学思想采写新闻搞社科研究40年，100多次获得中国新闻奖等全国省市新闻奖、社科奖、104项宣传研究建言成果写进中央文件。