中央政策研究室副主任林尚立 | 上海基层治理：行政有效，治理无效

　　【决咨委专访】林尚立教授是时任中央政治局委员、中央政策研究室主任王沪宁在复旦教学时的学生。这位政治学者专注研究的并非高高在上的庙堂，而是中国的基层社会。面对越来越大、越来越复杂的上海，他最担心的是，基层社会的组织能力衰败，行政有效，治理却无效。（注：这篇采访发表于8年前，对当下上海改进基层治理，依然具有意义。）

林尚立：上海基层治理有效吗？

文/洪俊杰

来源/上观新闻2014-09-24

　　从1981年考入复旦大学国政系后，林尚立就与政治学结下不解之缘，当时的政治系里有陈其人、王邦佐、王沪宁等一批优秀教师。

　　自上世纪90年代起，留校从教的林尚立将研究领域延伸至基层治理，参与撰写了多篇调研报告。扎实的学术功底与熟悉基层实情，应该是现任复旦大学副校长的林尚立能进入决咨委的原因。

　　专访约在上午9点，地点定在复旦大学光华东楼7楼发展研究院，林尚立到得非常准时。他是一个中等个子、敦实身材、肩膀和额头都很宽的人。见面后，他开门见山地说，“今天我只想讲问题”。

行政有效，治理无效

上海观察：前段时间，上海市委常委扩大会特地请来居委干部来上课，足见高层对基层管理的重视，您认为，上海在基层治理领域目前存在的最大问题是什么？

林尚立：八个字：“行政有效，治理无效”。不少同志认为，只要政府的行政有效，那么基层治理就有效。这是种误解。

　　什么是治理？是指国家、政府、社会、民众都能保持一种良好的关系，然后建构出一个共同生长的空间。治理一定要是两维的，一维是政府，另一维是社会。如果只有政府管理，没有社会参与，这种治理模式即便暂时有效，但也一定存在缺陷。

　　以上海居委会工作现状为例，社区居委会本应是居民自治组织，现在成了政府的行政“末梢”。本应并存的两套管理系统——政府行政系统与居民自治系统，不可避免同化成一套系统。如此一来，看似政府可以一管到底，行政确实有效，但造成的后果是基层社会的组织能力衰败。这就是所谓的“行政有效，治理无效”。

　　后果是，一方面，社区始终无法形成较好的秩序与公共的意识；另一方面，由于社区拥有的公共资源有限，居民个体存在的“私”的东西就会膨胀。一旦出现问题，社区的自我协调能力不够，且每个家庭又从“私”的角度出发看问题。小矛盾发酵成大问题。

上海观察：最需解决的问题有哪些？

林尚立：上海基层发展的两大趋势非常明显：一是快速全国化，乃至国际化，另一个是人口流动化。现阶段至少有三个问题需要解决。

　　第一，新社区的问题。通过市政拆迁、购房置业等方式，许多旧社区逐渐被新社区取代。原有社区拥有的那套基于历史、文化、人脉的治理系统，如何在短时期内移植到新社区，使之发挥作用，这需要摸索。

　　其次，人口流动带来的问题。人口高度流动之后，很多基层社区出现了人户分离、居民利益分化、外来人口增多的问题，这些社区该如何管，才能更加组织化、科学化？我想，过去的一些老路恐怕未必走得通。

　　第三，社会老龄化后的问题。尤其是本市独生子女家庭，随着长辈日益需要照料，他们所面临的负担越来越重。这给基层治理提出新问题，该提供怎样的为老服务，才来提升整个家庭的生活质量。

居民自治导致与政府对抗？

上海观察：我们常听基层干部抱怨，居民个人维权意识日益增强，工作越来越难做了。如果再放权给社区自治，是否会形成“官民对抗”的局面？

林尚立：我一直认为，就像政府包不下整个市场一样，政府同样也包不下整个社会。社会越没有活力，政府行政往往越没有效果。

　　至于居民自治能力的“发育”，会否导致与政府进行“对抗”，这种忧虑大可不必。基层稳定靠的是什么？靠得是人心稳定。自治本身即是权利的体现，也是自我责任的体现。

上海观察：能不能具体讲一讲如何来“发育”基层的自我管理能力？

林尚立：我认为，基层治理至少需要依靠四维力量。

　　第一种力量是民众。一个小区，垃圾桶该放哪？如果小区没有自治，或者自治是无效的，很可能在激烈争吵后，垃圾桶无处可放。如果小区有自治环境，居民会达成“约定”：垃圾桶可以放在某处，同时预设前提：小区居民在哪个时段可以投放；附近居民可享受哪些权利；别处居民又该做出怎样的补偿。

　　第二种力量是政党。我始终认为，我们党是社区治理的核心，要有一支优秀的基层党支部队伍，也要建设有效的基层党组织。党组织应该有目的有引导性地去发育居民的自治力量。

　　第三种力量是法律。依法治国，同样社区也要有法律。社区法律可以分为两个层面，一个是来自国家与地方的法律法规，另外一个是所谓的民间法律——居民公约。每个居民区都应该有相应的公约，而这个公约的执行主体就是居委会。

　　第四种力量才是政府。此外，考虑现在许多社区的服务都商品化了，比如物业公司。因此，如果还要加算一种力量的话，那就是市场的力量。

谁来接杨兆顺们的班？

上海观察：您之前提到的基层治理的后三种力量，可以说都是政策设计、政府管理层面的，唯有第一种力量——民众，如何让其有效又不至于失控呢？

林尚立：关键在“社区领袖”的作用。基层工作需要两方面的人才。一种是专业化的社工人才，另一种是领导性的人才，也就是社区领袖。什么样的人算社区领袖？他必须要有自己的信念、认真的工作态度、对社区的挚爱及对公共利益的关怀。像杨兆顺、朱国萍同志就是这样的社区领袖。

但我也观察到，如今在上海，社区领袖正面临着断层的风险。现在这批优秀人才，相当一部分是在上世纪90年代，从国营厂党总支书记、车间主任的岗位上退下来的。生活阅历丰富，又对社区非常了解，也懂得做群众工作，是名副其实的“小巷总理”。

正是这批人才，使上海在经济转型及城市发展的过程中，相当平稳，上海理应把这批社区领袖当作这座城市的“宝贝”，把他们的精神、工作方式传递下去。问题是，如今这批领袖人物都在陆续退休，之后的社区工作怎么搞、谁来搞？我忧心忡忡。

上海观察：时代不会重来，您认为目前该如何培养“社区领袖”呢？

林尚立：主要有两方面工作要做实，一方面是知识的培育，一方面是能力的培育。能力该如何培养？不是让他们去街道机关去坐办公室、搞行政工作，而是真正扎根社区做群众工作，“走百家门、知百家情、办百家事”。从这个意义上讲，能否培育出“根在社区、衔接政府”的社区领袖，和基层的制度设计有关。

　　注：本文仅代表作者个人观点。