导语
从1977年的拨乱反正、1985年的分级办学，到新世纪的“以县为主”和学校大撤并，中国乡村的办学制度在四十年间经历了三次改革，追求的分别是乡村教育的正规性、“发挥人民群众办学的积极性”，以及办学效益和规模效应。由于改革的逻辑本身存在漏洞，事权-财权的政府间关系严重失衡，以及其他制度环境的联动作用，三次改革都带来了很大的未预期效应：先是减少了教育机会供给，随后加重了乡村和农民的负担、造成乡村教育贫困和城乡教育差距扩大，最后是将乡村学校直接夺走、形成对乡村人口和资金的双重虹吸效应，强化了乡村的凋敝和城市对乡村的剥夺性。
本文是作者张玉林老师授权转发，感谢张老师对食物天地人的支持！
张玉林老师是南京大学社会学院教授，日本京都大学农学博士（2000），研究方向为农村问题和环境问题。著有《转型期中国的国家与农民（1978～1998）》（日文，日本农林统计协会2001年出版，2003年获日本地域农林经济学会奖）、《流动与瓦解：中国农村的演变及其动力》（中国社会科学出版社，2012），以及《大清场：中国的圈地运动及其与英国的比较》（2015）等论文多篇。
作者｜张玉林
转载编辑｜六书
后台编辑｜童话
一
问题与方法
中国的乡村教育问题是乡村问题的重要组成部分，也是理解国家-农民关系和城乡关系的重要切入点。这是因为，在这个实行制度上的城乡分割和城乡差距过大的二元社会中，当教育的普及成为国家“现代化”的重要内容和途径，作为短板的乡村教育能否达到预期具有至关重要性。而乡村地区学校的设置和办学经费的出处，既体现了国家（或政府）与农民之间的责任分担状况，也决定着乡间少年儿童的受教育机会和教育者的境遇，进而影响到乡村的经济和社会，乃至于乡村整体发展的可能性。
有鉴于此，本文将从乡村社会和国家-农民关系、城乡关系的角度，循着基础教育改革的历史脉络，回顾四十年来乡村教育的演变历程和改革的未预期效应。大致说来，这一领域的改革经历了三个阶段和两种办学制度，包括1977开始的“拨乱反正”阶段，1985—2000年的“分级办学、以乡为主”阶段，以及2001年延续至今的“以县为主”阶段。在三个阶段中，关于改革的理念、主导性逻辑、经费分担的划定和实际效果都并不相同，后两次改革则建立了两种责任主体和社会效应差异很大的办学制度，对乡村教育和乡村社会产生了深远影响。
作为一项回顾性的研究，本文的论述主要依据对已有文献的归纳与整合。其中，对第一、第二阶段的梳理主要源于本人早期关于分级办学制度和城乡教育差距、乡村教育贫困的研究[1]，并结合新近发现的史料，凸显改革的政策话语及其内含的逻辑缺陷；对第三阶段的考察将在参考学术界已有研究[2]的基础上，吸收更多的典型案例资料（主要来自官方文件、官员的叙说和新闻报道，以及我本人的调查所获），力求对大规模的乡村学校撤并和教育城镇化现象进行更系统的呈现和深入解读。论述的重点是，改革的理念和逻辑依据及其内含的问题，它在推行过程中所遭遇的制度条件或环境的约束，进而与其他因素相互联动最终造成影响深远的非预期后果。
这也就意味着，我将回避政策评估专家惯用的“全面、系统”的方法，也并不在意——当然也不否认——宣传家强调的巨大成就[3]。我相信，从历史的和社会（学）的角度，这种并不全面但力求客观的问题导向的研究，对于理解中国乡村教育的演变及其与乡村社会的关系，并不是没有必要。
二
从拨乱反正到
分级办学：农村自己管自己
1
教育革命的遗产与拨乱反正
让我们首先回顾1977年教育改革启动时的乡村教育状况。单从学校的设置和农家子女的就学机会来看，当时的成就堪称辉煌：几乎每一个生产大队都拥有自己的小学，数个大队拥有一所初中，平均每3个公社有一所高中。小学入学率和初中升学率都快速提升：从1962年到1976年，全国学龄儿童（７-11岁）入学率从56%上升到97%——这主要是由乡村儿童入学率急速上升所拉动；小学毕业生的升学率从44%上升到94%，其中乡村地区的升学率从32%提高到93%。鉴于当时普遍的经济贫困状态，如此高的就学机会体现了穷国办大教育的非凡成就，也因此引发了许多第三世界国家“向中国模式学习”的运动[4]。
这一成就归因于1964年春节毛泽东在教育工作座谈会上发表的“甲辰谈话”及其引发的教育革命，它直接推动了全国农村小学和初中的大量兴办和少年儿童的就学机会的提升。当然，如果转向教育的内涵和质量，评价结论将截然不同。设施条件简陋，课程设置单调，师资水准低下，教育内容贫乏，“贫下中农管理学校”的方式也违背了教育的规律和专业化。而随着1977年邓小平复归政治舞台后主抓教育——他主动提出“要当教育的后勤部长”，教育领域开始了“拨乱反正”，教育革命的遗产受到清理，上述状况迅速改变。
拨乱反正的核心是“恢复、整顿”，也即恢复到毛泽东曾经批评的做法，整顿教育、教学和管理秩序。后来的受益者们都高度赞赏它对“两个估计”的否定和恢复高考，却忽略了乡村教育受到的不利影响：在强调学校的正规化、追求教育质量的同时，没有重视如何防止农家子女因学校调整而失去受教育的机会。尽管在一些地区遭到了农民和干部的反对，但大量的乡村小学、办学点和初中仍然被撤并。
如同苏珊娜·佩珀指出的那样，
在小学这个层次，毛以后的政府虽未直接加以说明，但允许农村地区接受失学者。教育部门的负责人私下对外国人承认——虽然这不是为在国内公布——农民的孩子最需要学的是怎样耕种……。这种‘宽厚的忽略’态度取代了70年初开始的积极发展农村初级小学的政策。[5]
结果反映在统计数据中。1977-1985年间，小学从94.9万所减少到76.6万所，中学从18.2万所减少到7万所以下。学校减少意味着就学不便，造成部分人不能入学和升学。尽管中共中央在1980年发出了《关于普及小学教育若干问题的决定》，提出十年内基本普及小学教育，但全国学龄儿童入学率从1976年的97%降低到1981年的93%，未入学儿童从355万增加到843万；同期农村小学毕业生的升学率从93%降到65%，未能升学者从153万增加到663万[6]。
随后的乡村教育受到另一项制度变革的冲击。家庭联产承包责任制的实施和人民公社-生产大队体系的崩溃，使原来由大队负责筹措的经费难以落实，学校的运营遭遇困境。为此，中共中央、国务院于1983年发文规定：“要坚持‘两条腿走路’的方针，通过多种渠道切实解决经费问题。中央和地方要逐年增加教育经费，厂矿、企业单位、农村合作组织都要集资办学，还应鼓励农民在自愿基础上集资办学和私人办学。”[7]
不过，这一规定比较模糊，很容易由于责任划分不清而难以落实。这正是1985年5月《中共中央关于教育体制改革的决定》（下称《决定》）出台的背景。这份文献被看作“新时期教育的真正起点”[8]，在农村地区催生了通称为“分级办学”的制度。
2
分级办学：依靠人民办教育
《决定》的第二条规定：“实行九年制义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则”。至于从省到乡的责任如何划分，委托各省区自行决定，但同时要求“乡财政收入应主要用于教育。地方可以征收教育费附加”。这是“以乡为主”说法的来由，但在实践中绝大部分地区推行的是县办高中、乡办初中、村办小学。因此，更确切的说法是，基础教育中的农村义务教育普及这一重头戏，被交给乡镇政府和村级组织来演唱。
关于实施分级办学的原因，《决定》归纳为原来的体制“权限过于集中，责任划分不明，效率低下，不利于发挥地方各级政府和人民群众办学和振兴教育的积极性。”与此相关，经费支出责任交给地方的依据，在后来由国家教育委员会（它是《决定》颁布后教育部升格而成）和财政部联署的文件中归纳为两点，一曰“基础教育是地方事业，担负着为地方培养和输送劳动后备力量的重要任务”，二曰“各地区、各民族的经济、文化发展很不平衡。”[9]正如我曾经分析的那样，这两点存在着事实认定的误区和逻辑缺陷。
认识误区在于，基础教育属于影响整个国家发展的公共产品，定位于“地方事业”并不恰当，90年代开始壮大的跨地区农民流动浪潮就是证明。逻辑缺陷在于，正因为各地区经济发展不平衡，才不应该将经费投入的责任交给“地方”，而是应该由中央政府在全国范围内统一筹集并均衡地分配到各地，这是保证地区和城乡之间的经济差距不至于扩大到义务教育、确保农家子女享受平等的教育机会的前提[10]。
分级办学当时就被批评为“国家卸包袱，地方背包袱”，但是1986年4月颁布的《义务教育法》仍然将其确立为法条：“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责、分级管理。”而同年9月发布的实施意见[11]更详细地规定：“农村中小学校舍建设投资，以乡、村自筹为主”。不过，要真切地理解政策条文的实质，需要参照决策者的叙述。让我们来看看时任国家教委副主任、负责义务教育法起草的柳斌的叙述：
我们想，要实现9年义务教育，只能依靠人民办教育。一靠农村教育附加，按农民前一年的纯收入征收，比例是1%-1.5%，这个钱是拿来改善办学条件和聘请民办教师；二靠农村教育集资，这是建校舍的钱，因为农村的学校国家没有专项拨款，不纳入基建计划，纳入基建计划的只是城市学校，农村只能自己管自己[12]。
只能依靠人民办教育。农村只能自己管自己。这样的大实话表明，农村义务教育中的“义务”，确实从最初就被视为乡村人民的义务，而且“只能”是他们的义务。问题是这样的逻辑不只主导着中央政府，也主导着属于“地方”的省级政府。一篇出自河北省委农工部的官员的报告显示，早在正式推出分级办学制度之前的1984年3月，河北省就已经在11个县完成了农村初中和小学划归乡、村办的改革，而关于“十分重要、群众极为关心的经费问题”，作者告诉我们：
河北省委的改革主导思想是：在我国，农民集资办学是有传统的。解放前，农村小学多数是民办，国办小学为数不多。解放初，农村小学多是由各户集资办……后来教师改为工资制，国家包起来了。随着教育事业的发展，不适当地扩大了国家包的成份，这就出现了目前农民办学依赖国家拿钱，而国家财力不足，想包又包不了，又未调动乡村自己办学的积极性，出现了十分困难的局面。党的十一届三中全会以来，广大农民开始富裕起来，他们完全可以负担起农村初中和小学的办学经费。把国家拨下的教育经费，分步收到县里，集中用于办高中，师范和农中，另拿出一部分扶助贫困乡村办学[13]。
这样的主导思想全面展现了改革所依循的逻辑递进关系：农民集资办学有传统→国家一度破坏了这种传统、不适当地包了起来→现在国家财力不足而农民又富了起来，因此要恢复传统→进而要把国家拨下的部分经费收回县里，这样做是为了调动农民办学的积极性。
3
教育财政、农民负担和教育贫困
交给地方或“人民”办的教育很快就陷入困境。最先引起关注的是教师工资拖欠，它在物价飞涨的80年代末演变为社会问题，令人想起40年代后期的同类情形——那是当时的政权丧失合法性的一个象征。进入90年代，两个相互冲突的难题加剧了困境：普及义务教育的力度加大、办学标准提升，教育部制定了多项考核指标；与之相对，乡镇企业因1989-1991年间的“治理、整顿”而陷入萧条，其原来承担的教育费用支出无力兑现，造成乡镇财源衰弱。到1993年，教师工资拖欠额达到14.3亿元，相当于50万民办教师一年的薪水。
而翌年的“分税制”改革使乡村教育雪上加霜，它强化了中央政府的财政汲取力度，进一步削弱了县乡政府的财源[14]。到90年代末，按照农村义务教育资金中的预算内教育经费计算，乡镇财政负担了其中的78%，而这部分投入占到乡镇财政总支出的70%左右，乡镇财政由此被称为“教育财政”。
进一步的问题在于，主要由乡镇政府负担、其财源又主要是由农民缴纳的农业税构成的预算内教育经费（它占农村义务教育总经费的比例在多数年份只有50%左右，在最高的2000年也不过59.2%），远远无法满足普及农村义务教育的刚性需求。这迫使乡镇政府向农民进行额外的费用征收。《中国教育经费统计年鉴》收录的数据显示，在1993-2000年间，仅教育附加费一项就达到1018亿元（是1985-1992年间合计金额的4倍），教育集资达550亿元，农家子女交纳的杂费——义务教育法规定免除学费，但农民仍然称之为“学费”——为576亿元。三项合计为2144亿元，相当于预算内教育经费的66.7%。
当然，农民及其上学的子女实际缴纳的费用要远远大于官方公布的数额。按照《中国教育经费统计年鉴》提供的数据计算，2000年农村小学生和初中生缴纳的杂费分别只有人均75元和105元，而我本人对苏北地区某村的调查表明，该村学生实际缴纳的金额都分别是这两个数据的3倍之多；原湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平则报告，在90年代末，当地小学生和初中生人均交纳的“各种费用”分别高达600元和1200元。至于教育集资额，尽管中央政府有频繁的“乱集资、乱摊派”的禁令，但是大量的报道案例显示，它在90年代中期的许多农业县每年高达数千万元，分摊到农民或学生头上人均都在数百元[15]。
下列对照或许能反映两者间的实际差距：按照官方报表，2000年征收的农村教育费附加和教育集资合计为163亿元，但是根据曾任国家教委副主任的张孝文报告，“粗略测算，在农村需要筹集的经费为450亿到500亿”[16]。也就是说，“需要筹集”的经费是最终报告金额的2.76—3.07倍。也许可以照此进行并非大胆的测算：在“普九”力度加大的1993-2000年间，农民的实际教育负担额可能是官方报告数额的2-3倍，也即达到4288—6432亿元，大概相当于其间的农业税总额（2690亿元）的159%—239%。
由此可见，在分级办学制度下，政府负担部分的以乡为主和实质上的农民为主的经费支出，意味着乡村教育变成了巨大的吸金装置，它对农民的重压远远超出了农民的承受能力。实际上，在90年代将许多农业县的农民折磨得死去活来的“农民负担”中，教育负担成为最沉重的一部分，由此加剧了农民与地方政府的冲突，成为乡村动荡的重要因素[17]。
尽管如此，乡村教育仍然处于贫困状态。到2000年底，在全国农村普久负债高达500亿元的状况下，农村学校甚至没能达到“三个确保”（保安全、保工资、保运转）的最低目标。根据当年底的不完全调查，D级危房有5700万平方米——不清楚它对应着多少教师和学生。至于拖欠的工资，截至2000年4月的统计是135.6亿元，覆盖了北京、上海和浙江、西藏之外的27个省区，相当于690万农村教师中有200万人一年拿不到一分钱报酬，由此把许多乡村教师推进了上访的队伍。关于学校运转的情况，全国约有一半的县级行政区域的小学生均公用经费不足10元，而在苏北这一并不是太穷的地方，竟然有小学规定教师用的粉笔“按枝发放”。
让我们落脚于“普九”的实际成果。在新世纪的第一天，时任国家主席向世界宣布：中国如期实现基本普及九年义务教育的战略目标，2000年底普九地区人口覆盖率达到85%，“为全民教育贡献了中国智慧。”[18]不过，没有宣布的是还有522个县（旗、场）没有通过验收。而验收是以县为“人口地区单位”进行，其中的一项指标是县域整体的初中毛入学率达到90%-95%以上。所以已验收地区事实上还有少数人未能升入初中，至于已进入初中的，将1997年升学人数与2000年的毕业人数对比可以确认，辍学率超过了10%[19]。
根据我的推算，在实施分级办学的15年间，全国大约有1.5亿的农家子女没能完成初中教育，其中包括：3199万人没能进入小学，3792万人在小学阶段失学，5075万人小学毕业后没能升入初中，3068万人在初中阶段失学。至于城乡教育机会差距的扩大，可以用一项综合性的指标，也即初中毕业生升入普通高中的比例来衡量：城市从1985年的40%提高到1999年的55.4%，农村则从22.3%下降到18.6%，城乡差距从1.8倍扩大到3倍——超过3倍的省区达15个，超过4倍的有5个[20]。
以这样的结果，在世纪之交，乡村教育迎来了又一轮改革。它开始于令人振奋的“两个转变”，却消灭了大部分乡村学校。
三
两个转变、以县为主和学校撤并
1
税费改革、教育改革和“两个转变”
鉴于农民负担过重、分级办学又难以为继，中央政府2000年启动了农村税费改革和办学制度改革。税费改革首先在安徽省试点，翌年渐次推行，2003年全面铺开。它的主要内容被概括为“三取消、两调整、一改革”，首位是取消乡统筹和农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资。据时任财政部长项怀诚介绍，针对当时最重要的三件事，他要求做到三个确保：确保农民负担明显减轻、不反弹；确保乡镇机构和村级组织正常运转；确保农村义务教育经费正常需要，不低于改革前乡统筹费中的农村教育附加、不降低教师的待遇[21]。
办学制度改革实际上是税费改革的重要组成部分。中央政府的文件规定：
“农村税费改革必须相应改革农村义务教育管理体制，由过去的乡级政府和当地农民集资办学，改为由县级政府举办和管理农村义务教育，教育经费纳入县级财政。”[22]
翌年5月，国务院《关于基础教育改革与发展的决定》提出了具体要求：农村义务教育实行“分级管理、以县为主”，从当年起将农村中小学教师工资的管理上收到县级财政。据报道，到2002年底，有97%的县实行了以县为主，“以政府为主，确保农村中小学教职工工资按时足额发放、确保农村中小学正常运转经费、确保农村中小学建设和危房改造等所需资金的经费筹措机制正在逐步建立。”[23]
必须承认，从国家或政府与农民的关系，以及地方政府之间的关系来看，两项改革都具有划时代的意义。意义表现在时任国务院副总理李岚清强调的“两个重大转变”：把农村义务教育的责任从主要由农民承担转向主要由政府承担，把政府的责任从以乡镇为主转向以县为主[24]。可以看出，它纳入了此前的制度中缺失的教育公平的维度。
这种转变受到农民的欢迎，来自试点地区的报告也都显示农民负担在减轻。比如，湖北省京山县减轻合同内外负担5300多万元，减幅超过40%；广东省兴宁县取消了各项涉农收费6420万元，其中农村教育费附加4055万元。涉及多个试点县的调查则显示，农民负担减幅一般在30%左右，有的地方超过60%[25]。
但是，整体性的财政体制并没有根本调整，财权与事权的分担依然严重失衡。因此，农民负担的减轻意味着县乡政府负担的加重。宏观数据表明，在全国2100个左右的县（市）中，财政补县所占的比例从1999年的49%上升到2002年的73%，县级财政赤字增加到550亿元[26]。与此相对，税费改革取消了数百亿元的教育附加费和教育集资，而中央和省级财政的补助或转移支付只能填补部分缺口。
根据一项对河南鄢陵、湖北襄阳、江西省泰和县的调查，改革前教育支出已占三县财政支出的50%左右[27]，实施以县为主后则可能达到70%。在广东兴宁，教育经费支出占可支配财力的76%；在位列“全国百强县”的江苏铜山，仅用于发放教师工资的“国标”项目和教育局直属学校教师的补贴，就用掉了财政收入的54%[28]，因此它也像许多地方一样，仍由下属乡镇解决国家规定的各种补贴，但大部分乡镇无法应付，造成新的工资拖欠。
当化解财政压力成为内在需求，作为拥有很大权力的能动者，县级政府（它的权力要比乡镇政府大得多）就很快找到了有效的化解之道：通过大量撤并学校，减少经费开支。据湖北省京山县委书记介绍，该县采取了两条对策：一是开展镇村体制改革，撤乡并镇、合村并组；二是大力调整教育布局，撤并农村中小学176所，占50.3％，共精减各类教职工1521人，精减率为20.1%。在湖北的另一个农业大县监利，1993年之后每年收取的教育费高达6500万元，但改革后无法再收，于是也开始“减员并校”，2002年一次性清退民办教师2007人，原因是“无工资来源”；三年间撤销了263所村办小学，保留的学校中则将一部分转给民间承包[29]。
2
学校撤并：配套措施成为主要目标
湖北两县的做法并不是没有政策依据。依据是2000年的文件中提出的税费改革配套措施：“精简乡镇机构和压缩人员。……适当合并现有乡村学校，对教师队伍进行必要的整顿和压缩。”翌年3月，国务院《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》提出了具体要求：
要进一步优化教育资源配置，合理调整农村中小学校布局。根据实际情况适当撤并规模小的学校和教学点，提高农村学校办学效益。精简和优化中小学教师队伍，坚决辞退代课教师，依法辞退不合格教师，压缩农村中小学校非教学人员，清退临时工勤人员。[30]
两个月后发布的《关于基础教育改革与发展的决定》对学校布局调整有更详细的规定：
因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学。学校布局调整要与危房改造、规范学制、城镇化发展、移民搬迁等统筹规划。
上述政策条文本身似乎没有什么漏洞，但是在实施的过程中，困境中的地方政府可以选择性地运用：轻视、无视其中的约束性规定，对倡导或允许的措施最大化利用。合理调整、适当、因地制宜、就近入学之类的原则被搁置一旁，“提高农村学校办学效益”成为主攻方向，甚至唯一目标[31]。各地政府迅速制定了学校撤并的指标，如山西省规定“十五”期间农村学校减少15%—20％，辽宁省要求到2003年初中减少10%、小学减少22%、教学点减少50%以上。
一项针对16个省区的88份政策文本（省级12个、县级76个）的内容分析显示，地方政府“过于推崇规模效益”：近90%的文本将学校规模、服务人口和服务半径视为核心指标，而极少提到办学历史、上学距离和时间、交通便利度和区域文化等因素，其中65%的文本设定了学校规模的底限标准，52%的文本规定教学点学生数必须超过50人，40%的文本规定初小的学生数要达到200人以上，25%的文本规定完小的学生数要达到400人，85%的文本要求中心小学的学生数要达到500人以上（38%的文本要求超过800人），甚至有文件规定，“凡小学一个年级生源不足50人、初中一个年级生源不足100人的学校坚决撤并。”“学校服务人口不到1万人的必须撤并。”[32]
这样的强制性政策推动，加上有关布局调整专项资金和寄宿制学校建设专项资金的双重刺激[33]，造成大量的乡村学校消失。《中国教育统计年鉴》收录的数据表明，在截至2006年的7年间，就有17.3万所乡村小学和近7.8万个办学点，以及5000多所乡村初中被砍掉。到2010年，全国农村消失了52%的小学、58%的办学点和27%的初中，部分省区的小学撤并幅度甚至达到80%。
大撤并引起了舆论的质疑和决策部门的回应。教育部在2006年6月发出的通知中指出：“一刀切”式的撤并造成新的上学难，盲目追求调整速度造成一些学校大班额现象严重，寄宿制学校食宿条件较差、生活费用超出当地群众的承受能力，增加了农民负担。为此要求：农村小学和教学点的调整要在保证就近入学的前提下进行，县级教育行政部门要合理确定小学生的就学路程；初中学校要避免出现由于布局调整造成学校班额过大、教育教学资源和条件全面紧张的问题[34]。后来的五年间它又发布了4份文件重申相似规定，但始终收效甚微。
到了2011年，浙江省缙云县大洋镇的上百村民要求保留学校而集体下跪，甘肃正宁和江苏丰县的校车事故造成数十名学生伤亡，引起了强烈的社会反响。国家审计署奉命对布局调整问题做专项审计调查。
国务院办公厅于2012年9月发文要求：
规范农村学校撤并程序，县级政府必须严格履行撤并方案的制定、论证、公示、报批等程序，并上报省级政府审批，在完成专项规划备案之前，暂停农村学校撤并；坚决制止盲目撤并农村学校，多数学生家长反对或听证会多数代表反对、撤并后将造成学校超大规模或大班额问题突出的，均不得强行撤并；开展布局调整专项督查，对因撤并不当引起严重不良后果的要追究责任。[35]
这份文件被称为叫停令，有人认为它开启了“后撤点并校时代”，但实际上只是暂时起到了作用。比如山东省平阴县就没有停止其激进的五年撤并计划，结果是全县的高中由3所变为1所，初中由15所减至5所，小学由83所减至13所，其中被拆分的一所小学“仅有500学生规模”。[36]
最新的案例是浙江永嘉，在这个人口达100万、幅员近2700平方公里的大县，到2017年末有小学和初中103所，但是政府计划用三年时间“优化整合”掉其中的78所[37]。而全国的数据表明，在2013—2016年间，总计又消失了近5万所乡村小学。虽然撤并的绝对数量减少了，但降幅达31%，初中数量则减少了16.7%。
目前农村教育资源的基本格局是：平均每个乡镇（经过合并后变大了的乡镇）只有1.3所初中，绝大部分地区是一乡一校，有些地方完全消灭了乡镇初中；按照近60万个行政村和317万个自然村计算，平均每6个行政村和30多个自然村拥有1所小学。至于农村高中，则只剩下553所，整个县域的高中减少了47%，平均9个乡镇1所，集中于县城和少数中心镇。
关于大撤并难以遏制的原因，地方政府和教育当局往往强调，是学龄人口和生源减少造成被迫撤并。但是大范围调查的结论和宏观数据分析都表明，学校撤并的幅度远大于学龄人口减少的幅度[38]，这意味着生源减少只是原因之一。最主要的驱动力还是追求规模效应、降低财政压力。要强调的是，由于县级财政在2006年取消农业税之后又失去了一项财源，因此其撤并的冲动进一步加强了。降低财政压力的收效堪称巨大，比如关于山东平阴的报道就提到：“算下来，当年撤点并校给财政节约了4个多亿元的资金。”[39]
不过，削减财政压力只能算是比较消极的目标。更积极的追求是“教育产业化”。产业化的前提是必须有更大的市场和更多的“消费者”，以获取更大的规模效应。这就势必与城市（镇）或城市化联系到一起。巧合的是，城市化已经成为中国的信仰，这种信仰为学校撤并提供了新的也可能是更大的动力。
四
城镇化：“教育的根本出路在城里”
1
从初中进城到“三进工程”
实际上，在教育当局提倡布局调整之初，许多地方就开始推进乡村学校向镇区的集中。在费孝通先生称为“江村”的江苏省吴江市（现为苏州市吴江区）开弦弓村，开弦弓小学曾经被吴江市教育局命名为“窗口学校”，它在2001年曾经拥有500多名学生，但是到了第二年，学区内两个村的学生就被划入镇区中心校开设的民办校，进而在2004年它的六年级学生被并入中心校，最后在2008年被整体并入庙港实验小学，这所设立于民国元年的小学“就此结束其历史文化使命。”[40]
与这种心照不宣的城镇化推进方式相比，更具有标志性和导向意义的是公然提倡“初中进城”。它似乎首创于山东省平原县，该县2004年提出“把18所农村初中全部撤销，让学生全部进县城读书”，为此在城区新建、扩建学校，到2008年秋季开学，全县18000名农村初中学生全部进入了县城。
为了回应媒体的质疑，该县的主政者曾辩解说：“我们实施初中进城工程，坚持以人为本，把农村学生和城里孩子置于同一起跑线上，享受同等的优质教育。因此，这项工程是缩小城乡差别的具体行动，是深层次意义上的城乡统筹，从实质来说，就是坚持以人为本，追求城乡教育公平！”山东省委机关报则对其举措进行了理论提升：“均衡教育资源、实现教育公平有两种路径：一种是把优质教育资源向农村转移；一种是农村中学进城。平原县曾尝试过第一种做法，但收效不大，于是作出了第二种选择。”[41]
不过，在“城市让生活更美好”成为主流信仰、提高城镇化率成为重要施政目标的新时代，主政者的辩解和宣传机器的洗白都似乎已无必要。广东某党校的教授就曾向大埔县的官员直白地建议：“大埔若要发展，就是要把农村的孩子都弄到县城来”，而该县的教育局长“对此深表赞同，认为‘教育的根本出路在城里’”[iii][42]。
平原的经验相继被山东、黑龙江、河北、江苏、陕西、江西、广西等地的一些县市仿效，并获得了各自的上级教育主管部门、主政者和官方媒体的赞赏。在广西平果县，“以教育为重心牵引城镇化建设，打破义务教育阶段学生就近入学原则，让乡镇初中学生全部进城就读。”县委书记宣称：“县城教育的发展，不仅可以逐步实现教育均衡，还可以吸引一批人进城促进消费，同时拉动第三产业的发展，促进城镇化建设。”[43]
单个县域的推行只有小范围影响，效力更大的是省级政府出面推广。辽宁省从2007年开始推动全省农村初中进县城，并列入教育发展规划，“以农村初中进县城办学为抓手”，“实现全省农村教育的跨越式发展”。其下辖的喀左县将实施初中进县城作为“重点民生工程”，撤销了19所农村初中，把2.7万名农村学生接进了县城[44]。
与辽宁的单一举措相比，甘肃省的举措明显更有系统性。该省主管教育的副省长将其概括为两条：以集约化应对教育发展失衡、以四个集中调整教育布局。所谓“四个集中”是高中向城市集中、初中向城镇集中、小学向乡镇集中、教学点向行政村集中。经过酒泉试点、庆阳试点——它的经验还包括“新增优质教育资源向城镇集中”——和陇南试点之后，从2009年开始，教育布局大调整在全省铺开。
按照副省长的说法，“如果城镇化率达到全国平均水平45%，全省将有60万学生需要迁移到城镇学校。当更多的农民来到城镇打工陪读，必然加快服务行业快速发展和城镇化水平的提高。”而在省委办公厅联合调查组的报告中，预期被拉入城镇的60万中小学生“将是一个庞大的消费群体”[45]。
而江西省推动的“城镇新区教育园区建设”工程，更加凸显了集约化，更强调学校布局调整与“城镇新区”的关系。省政府文件这样阐述园区建设的目的：“为认真贯彻落实省委、省政府关于加快推进新型城镇化建设的重大决策部署……，省政府决定，从2010年起，用三年时间推进全省城镇新区教育园区建设。”文件要求，教育园区建设“要与到2012年全省城镇化率达到46%以上的新型城镇化建设目标同步推进。
2010年先行试点，2011年全面推进，2012年初见成效。”目标是建立100个左右的园区，也即每个县市一个；“初见成效”的预期是带动30万农村学生进城。与此相连的是“三进工程”：幼儿进园、小学进镇、初中进城。在该省发改委官员的笔下，它成了“探索统筹城乡一体化发展之路”的重要途径[46]。
江西省政府的战略在其下属试点县的主政者那里被描述得更为生动。在提出用五年实现县城人口达到11万、城镇化率达到56%的定南县，县委书记曾经论述道：“中学教育园区的建设，在吸引学生进城入学的同时能够带动农民进城，从而可以壮大城市人口规模，带动城市经济发展，加快推进城市化进程，达到‘建好一个园区、凝聚一方人气、拉动一轮消费、做大一个城市’的社会综合效益。”“一个学生进城，可带动一个家庭进城，拉动农民进城。教育园区的规划建设很重要的一点就是带动了一个城区的开发，今天的园区就是明天的城市。”在这种思想的指引下，快速建成的定南县教育园区可容纳学生1.7万人以上[47]。
2
学校进城的多重效应
关于教育拉动城镇化的实际效果，有许多生动的、通常被官员和记者当作经验或成就报告的典型案例，它们值得逐一观览。首先来看县级样本。
在辽宁省实施初中进城试点的铁岭县，“巨型的莲花中学运行后，有一部分学生家长选择随子女到新区打工、安家。7000多名学生进城读书可连带增加城市人口1万多人。”在提出“以校扩城”的义县，“把教育资源整合与城建开发结合，先后撤并中小学152所，建成九年一贯制学校17所，通过优质教学资源进一步整合，有效推进了我县城镇化开发进程。其中，朱瑞小学和县高级中学新址的相继落成，为城市南扩奠定基础，直接带动阳光花园、瑞和新城和中乐地产三个小区实现商住开发近180万平方米。”[48]
在甘肃永昌，县城人口由2002年的不足4万人增加到2009年的8万人，“其中有50%以上是陪子女进城上学的农民。为此，县城新开发了3个总面积达40万平方米的农民小区，进城陪读的农民购买了其中70%以上的住宅。”在环县，“以县城为中心，新建3000人以上规模的中小学校6所，全县一半以上学生集中到了县城，带动2万多农村人口进城陪读、打工，县城总人口接近7万人。”[49]在河北省巨鹿县，“投资1.5亿元的初中生进城工程，撬动了近10亿元的城镇化建设投资，8400多名初中生进城读书连锁带动增加了城市人口2万多人。”[50]
与上述五县相比，湖南耒阳的收获应该说是巨大。这个“超级县城”的扩城运动始终与教育资源的集中相连，它的教育局长曾经在一天之内签发167份调令，将大批乡村教师调往市区。而从2014年开始，服务于“双六十”（建成区面积60平方公里、人口60万）的扩城目标，又引进民间资金近4亿元，扩建和新建学校，累计扩充学额3.5万多个。
到2018年，城区聚集了31所小学、14所初中和8所高中，其中民办学校20所（民办初中招生数占到初中招生总数的66%）。但是它的胃口实在无法消化它招来的大量学生——小学和初中就有3782个班，其中66人以上的超大班有740个——，被迫于2018年秋季学期强制“分流”，结果引发了家长们的强烈反应[51]，成为教育和城市一道肿胀的典型。
地级市的样本有两个。一是江西抚州，省政府的官员这样总结它的成就：“抚州的实践表明，教育是吸引人口向中心城市迁移的重要因素……。十一五期间，抚州城镇化率达到42.3%，比五年前提高了10.9个百分点。抚州市中心城区新增13万多人，其中因教育进城人员给就有5.2万人，占40%以上，成为城市新增人口的主力军。教育还有有效带动房地产业、服务业、交通运输等产业的发展，促进经济增长。抚州市中心城区由五年前的20平方公里扩大到50平方公里，城市化率达到48.4%；第三产业增加值年均增长17.8%，其中教育消费贡献率达20.7%。”[52]
二是河南濮阳，作为《国家新型城镇化规划》颁布后的全国“新城镇建设试点市”，它的做法获得《人民日报》的赞扬。2015年，“市委市政府决定扩大市城区学校招生规模，用优质教育资源这个‘绿色引擎’拉动城镇化建设，提出5年内主城区要新建、迁建和改扩建中小学32所。”而两年后市区和县城的中小学共计扩招10万人，“直接带动近30万人进城，形成以教育为核心的小产业链，有效拉动了学校周边房地产开发、餐饮、交通等行业快速发展。”报道还强调：在学校扩招后的2016年，全市商品房销售面积比2014年增加78.5%，城镇化率从38.51%提高到42.04%，“全市主要经济指标增速跨入全省第一方阵，其中教育改革做出重要贡献。”[53]
从商品房销售到主要经济指标，学校和学生进城的城镇化效应获得了精确计算。更大的效用可以用义务教育阶段学生的城镇化率[54]来衡量。表2显示了它的快速上升，2017年达到76.5%，高出同年全国常住人口城镇化率（58.6%）18个百分点。由此可见学校进城的拉动作用。
表2：义务教育阶段学生的城镇化率；数据来源：据《中国教育统计年鉴》各相关年度版的数据算出。
当然，在提升了城镇化率、刺激了城镇的消费和房地产市场之外，还有撤并者较少关注的其他影响。它被概括为“上学远、上学难、上学贵”，已为大量的新闻报道和学术调查证实，也出现在国家审计署的公告、教育部和国务院办公厅的文件中。这些影响包括：上学的距离、时间和费用增加，交通安全风险上升，作为替代方案的寄宿制学校大量出现又进一步造成费用增加和低年级寄宿生的心理健康问题，而所有这些因素最终加剧了失学、辍学[55]。这里主要关注两个更宏观的问题。
首先，乡村学校大撤并使改革背离了“减轻农民负担”的初衷，农民负担反而加重了[56]。21世纪教育研究院2012年实施的10省区抽样调查显示，农村初中生的人均年教育支出达到1912元。国家审计署的公告也指出“部分学生家庭教育支出负担加重”，比如，受访的7.2万名乘车就学的走读生年均交通费支出达839元，19.99万名校内寄宿生年均食宿费支出达1658元，3.28万名校外租房、家长陪读的学生年均费用支出为8046元（占其整个家庭年均收入的36%）。
此外，东北师范大学农村教育研究院2008年开展的6省区调查显示，学校撤并造成到新学校就读的学生年均支出额外增加1000元以上，近期对12省区的调查结论是，2016年进城读书学生人均总花费4354元[57]——这一金额相当于同年全国农民人均可支配收入的35%、中等偏下农户人均收入的55%和低收入农户人均收入的145%。
需要从城乡关系的角度来思考农民负担加重的深层含义。与分级办学时期农民的教育负担金主要还是留在乡村内部相比，新世纪的农民教育负担更多地表现为乡村资金向城镇的外流。而由学校进城带动的资金外流量，肯定远远超过学生本人的直接费用支出额。这方面缺少全国的数据，但有两个局部的案例可资参考。
在前述的吴江市开弦弓村，小学并入镇区之后，许多不堪接送子女之累（通常是祖辈接送，每天往返10公里）的家庭被迫到镇区买房，户均花费数十万元。在山西省永济市蒲韩永济合作社覆盖的43个村庄，据合作社理事长介绍，学校撤并驱使上千个家庭把孩子送到县城读书，为此要租房、买房，估计每年的外流资金多达2000万元[58]。
进而还应关注人口的外流。学校进城直接推动的农村学生“超常”流出量可以从义务教育阶段学生的城镇化率超过全部人口城镇化率的比例来推算（大约为2500万人），此外它还具有显著的连锁效应，这就是地方政府期待的“小手拉大手”，也即家长进城陪读。21世纪教育研究院的10省区调查显示，进城学生的家长陪读比例平均为22.7%，在重庆的小学阶段达38.4%，在海南和内蒙的初中阶段都超过33%。
而在甘肃会宁，就读于县城的4.5万名学生中1万多人有家长陪读[59]。另一个连锁效应是已有的撤并会造成未撤并学校的学生和家长的恐慌——反正迟早要被撤并，干脆提早进城——，这将加剧乡村学校的生源减少，从而成为地方政府新一轮撤并的理由。
当然，众多的官员已经告诉我们，乡村的学生、家长和资金涌向城镇——至少是当地的城镇——恰恰是他们的愿望。然而，从乡村的角度来看，人口和资金的大量外流意味着其活力和发展的可能性降低。这就提醒我们，异化了的改革确实产生了巨大的双重虹吸效应，它吸空或掏空了许多村庄，加剧了乡村的凋敝和消亡。就中央政府倡导的“城市支持农村”和新农村建设、乡村振兴而言，这样的结局无疑形成了莫大的反讽。而在政治经济学的意义上，与上个世纪80-90年代的状况相比，城市对乡村的剥夺确实表现的更加深入而彻底，只不过是以出人意料的方式。
这样的结论也许难以被接受。那就让我们参照几个来自山西省的典型案例。在汾西县，原桑原学区范围内6个行政村提供的数据显示，因当地学校撤销而造成学生外出就学和家长陪读，有37%的人口“被迫离土流散”，50%以上的自然村“年龄结构畸形，没有壮年劳动力，没有儿童欢笑。”在吕梁市离石区的任家山村和松家峁村，各有40%左右的农户为照顾在外读书的儿童举家外迁。在太原市阳曲县西凌井乡（由3个乡63个村合并而成），在上世纪80年代曾有45所中小学，现在则只有乡政府驻地保留着1所小学和1所初中，该乡9年间共有33个村庄消亡，而“学校消失是村庄消失的重要原因之一”[60]。
五
讨论：未预期效应的生成及其意蕴
以上的考察呈现了四十年来教育改革的逻辑、展开过程和未预期效应。需要对其加以总结，并凸显其中的要点和蕴意。开始于1977年的拨乱反正，以办学的正规化和教育教学秩序的恢复与整顿为旨归，从一开始就存在着“宽厚的忽略”，也即农家子女的入学机会减少被视为可接受的，但结果之大可能出乎预料：它在短短的几年间就造成了数百万农家子女失去了受教育机会。
1985年启动的教育体制改革，以“基础教育是地方事业”和“发挥地方办学的积极性”为主导性逻辑，并基于“农村自己管自己”的真实想法建立了“以乡为主”的办学制度，从而将农村义务教育中的“义务”和经费支出的责任推给了乡村组织，并最终推给了乡村的人民。结果是乡村教育成为重要的吸金装置，直接加剧了农民负担、农民与乡村组织的冲突，以及乡村教育的贫困和城乡教育差距的扩大。
新世纪的改革以“两个转变”相号召，纳入了此前的两次改革所缺少的公平意识和国家应该承担责任的意识，建立了以县为主的办学制度。但是，由于政府间事权-财权关系缺少根本调整，驱使地方政府尤其是县级政府为了减轻财政压力而过度撤并乡村学校，并进而在城市化的潮流中推动学校和学生进入城镇，结果加剧了乡村的人口、资金的大量外流和乡村的凋敝。就此而言，乡村教育已经变成远离乡村的城镇（化）的教育，它的双重虹吸效应意味着城市对乡村的剥夺更加深入和彻底。
由于本文回避了“全面、系统”的分析方法，这样的归纳和解读必然带有片面性。尽管如此，这种解读至少在三个方面仍然具有价值。
第一，它提醒我们，不应该有意无意地神化改革，或者赋予其天然的正当性。本文的考察表明，作为改革话语的重要组成部分的教育改革，要么在方案设计阶段就包含着重大缺陷，要么看上去较完善的方案会遭到其他制度环境的约束而无法如愿实现，甚至产生出乎预料的重大社会后果。当然，对“重大社会后果”会有不同的理解，在城镇化导向的地方政府看来，乡村人口和资金的涌向城镇代表着成就，从乡村社会的角度来看它却意味着失败：改革没有带来改良或建设，而是在破坏。
第二，它促使我们要警惕权力-权利关系失衡造成的重大弊端。就国家或政府与农民的关系而言，当作为重大利益相关者的农民“只能”接受既定的改革方案——无论是办学制度还是学校撤并——，并且被排除在方案的实施过程之外，他们的权利、利益和机会受到有意无意的忽略，承受过多的负担或后果也就势属必然。就政府间的关系而言，在高度的中央集权体制和权力主要来自上级的任命体系中，陷入事权-财权失衡困境中的地方政府将无法抵御来自上面的沉重压力，也就“只能”将压力向下转移：推向乡村的学生及其家长，或者主要由学生和家长构成的“市场”。
第三，它有助于们更系统地认识或重新认识四十年来、特别是新世纪以来的城乡关系。关于20世纪后期城市对乡村的剥夺（性）在学术界已有共识，但是对2002年以来城乡关系的理解存在很大分歧。许多研究强调这一阶段的“惠农政策”，甚至认为“剥削型”的关系变成了“保护型”的关系、城镇化进程中的中国农民具有把握自己命运的“阶层主体性”[61]。
但本文的考察表明，剥夺不仅依然存在，而且新形式的剥夺更加彻底和有力。以推进学校和学生进城的方式，直接间接地吸走大量的乡村资金和人口，无论什么样的文字包装或营销策略，都难以掩盖其实质上的剥夺性和效用上的破坏性。抛却关于乡村或“乡愁”的诸多浪漫主义想象，必须承认乡村学校对于人口的“锚定”功能以及砍掉学校具有的危害性：它已经阻碍了此前的新农村建设，也正在并将继续阻碍着更加艰难的“乡村振兴”。
参考资料：
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—END—
文章来源：“中国知网”http://www.cnki.com.cn/Article/CJFDTotal-XHAI201901008.htm
（原载于《学海》2019年第1期）
原标题：中国乡村教育40年：改革的逻辑和未预期效应
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