作者｜ 贾拥民
均衡研究所学术顾问，浙江大学跨学科中心特约研究员
2024年两会期间，全国人大代表、安徽海螺建材设计研究院有限责任公司党委书记、总经理周金波提交的《关于建立普惠式基础养老金制度的建议》引人注目。
周金波呼吁，建立普惠式基础养老金制度，对年满65周岁且无养老金的老年人群发放基础养老金，同时对已经参加城镇职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险，但是养老金较低的老年人群，也要适当提高其基础养老金。
周金波提出这个提案的理由是，我国养老保障体系起步时间较晚，部分老年人群特别是农村老年人群未参加过工作、未缴纳过社保，不能享受基本养老保障，晚年生活缺乏基本保障。其次，受历史原因影响，我国养老保障水平偏低，部分老年人群参加养老保险较早，当初缴纳费用较低，现在每月领取的养老金数额也较少。
虽然针对生活困难的老年人群，已经建立起了相对完善的养老救济体系，但周金波指出，其不具备普遍性，且救济标准普遍较低。他还建议，合并社会救济和普惠式基础养老的重叠部分，例如将现有社会救济体系中涉及老年人群最低生活保障的方面，调整并纳入普惠式基础养老金制度。
这个提案的内容一经公开，冲上了热搜，许多人称它是一个“良心提案”，不过，也引发了不少质疑。
首先，这个群体没有交过社保，凭什么要给他们发养老金？特别是，有些年轻人觉得自己更“吃亏”了，因为这个提案意味着年轻人又要多供养一批老人。
其次，目前养老金中现收现付的国家统筹部分本来就不宽裕，甚至之后可能出现缺口，那么所需的钱从哪里来？
此外还有一种声音是，倘若真的要搞普惠式养老，也应该先把“养老双轨制”解决掉，体制内的长期以来不交社保，退休后养老待遇却比企业高，这才是最大的不公平。
对于这些质疑，有人也许不以为然。周金波这个提案天然在道德上立于不败之地。帮助农村老年人更好地养老，无疑是一个美好的愿望，又有谁能直接表示反对呢？
然而，光有美好的愿望是不够的。关键是，这个提案付诸实施可能会带来哪些后果（暂且假设财政有能力承担），似乎没有多少人认真想过。
“老双轨制”没了，“新双轨制”来了
在分析这个问题之前，可能需要先讨论一下“养老双轨制”问题。养老体系的双轨制，以往指的是体制内和体制外的差异，即机关事业单位养老和企业养老金实行双轨制。这种双轨制的突出特点有两个，一是体制内退休人员的养老待遇普遍高于体制外；二是体制内“不用缴费”或少缴费就可以获得高额养老金。尤其是第二点，被视为不公平。
细究起来，这种双轨制其实分为三个阶段。第一个阶段是“纯粹”的双轨制，第二个阶段是并轨过渡期的双轨制，第三个阶段是并轨之后实际上仍然存在的双轨制。
在第一个阶段，双轨制体现在，企业职工参加社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，由企业和个人共同承担养老保险费，退休后按月领取养老金。而机关事业单位职工参加的却是机关事业单位养老保险，不需要缴纳费用，到龄退休后按月领取退休费，退休费由国家财政负担。
退休费按退休时的工资计发：退休时工作满35年的，退休费按90％计发；工作满30年不满35年的，按85％计发；工作满20年不满30年的，按80％计发。此外还有一定的退休补贴和其他福利待遇。
简单地说，在2014年初退休的两个人，工资、工龄完全相同，体制内外往往会相差2-3倍甚至更多。
也正因为如此，政府从2014年10月起推行“机关事业单位和企业养老金并轨”改革，指的是机关事业单位的养老金缴费和养老金计费方式向企业看齐。这个改革留下了10年的过渡期，即到2024年机关事业单位和企业养老金正式并轨。
在这个十年过渡期中，实行的也是双轨制。当时有所谓“三种人”的说法。对于“老人”，即2014年10月前退休的人，按照之前的办法发放退休金，仍走“旧轨”。对于“新人”，即2014年10月后参加工作的人，将按照新办法发放养老金，直接走上“新轨”。
关键是“中人”，即2014年9月30日前参加工作、2024年10月1日之前退休的人员，对于“中人”，规定的过渡方法是“视同缴费、保低限高”。
“视同缴费”是指，对于2014年前没有缴费的所有那些年，仍将其视作缴费年限来计算养老金。“保低限高”，如果按新办法计发的待遇低于老办法，那么就按老办法待遇标准发放，保证待遇不降低。如果新办法待遇高于老办法，那么两者之间的差额会逐年递增发放，2015年退休的人员，发放超出部分的10％；2016年退休的人员，发放超出部分的20％；2017年退休的人员，发放超出部分的30％；依此类推，2024年1月1日至2024年9月30日退休的人员发放超出部分的100％。到2024年10月以后，机关事业单位和企业职工养老缴费和计发方式将会并轨。
但是，并轨的含义仅限于此，并不意味着实际养老待遇也将趋同。
首先，机关事业单位缴费水平普遍高于企业，而且机关事业单位有强制性的、由财政保障全额缴纳的职业年金，但企业年金则是自愿建立的，目前基本上只有央企才有。其次，机关事业单位缴费的稳定性、合规性也更高。
更加重要的是，对于2014年10月前参加工作的机关事业单位职工，对以前的工龄是“视同缴费”的，因此可以把缴费年限拉长到参加工作时。但是企业职工则基本上无法“视同缴费”。
因此在严格的意义上，即便在并轨之后，体制内外的双轨制在今后相当长的一段时间内其实仍然存在，但是差异逐渐缩小的趋势应该是明确的。
这种双轨制逐渐趋于消失的同时，另一种双轨制却变得突显起来，那就是职工养老保险与城乡居民养老之间的差异。
这种差异只需要举几个数字就可以说明。截至2022年末，职工养老中，全国共有13644万人按月领取养老金，全年养老保险基金支出为59034.7亿元，月人均待遇3605.67元（这里的月人均待遇，还包括了丧葬补助金、抚恤金等，真正的人均养老金实际上还要低一点）。
相比之下，城乡居民养老中，全国共有54952万人领取养老金，全年养老保险基金支出为4044亿元，月人均待遇为204.7元。
提案可以弥补“新双轨制”的鸿沟
显然，每个月200元，是很难维持一个人的基本生活的。
周金波的提案，虽然主要卖点是“对年满65周岁且无养老金的老年人群发放基础养老金”，但是真正有实质影响的其实是“同时对已经参加城镇职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险，但是养老金较低的老年人群，也要适当提高其基础养老金”。
因为基本养老保险未覆盖到的老年人的数量，其实并不是太多。
第一个原因是，当年在将适用于农村的新式农村养老保险与城镇居民养老保险合并为城乡居民基本养老保险时，就规定对当时年满60周岁的老年人，可以直接享受城乡居民基本养老保险的养老退休金。因此，现在年满65周岁但未缴费的老年人当中，有相当大一部分其实是可以领取养老金的。
第二个原因是，就城乡居民养老保险而言，老年人比年轻人更不容易中断或退出。这一方面是因为官方和村社等基层组织对老年人缴纳城乡居民养老金的宣传和服务，相对来说比对年轻人更有效（因为年轻人对养老需求的直接感受比老年人弱，同时老年人不出外打工，更容易“被找到”）。另一方面是因为，许多年轻人，即便不给自己交养老保险，也会为父母交。因此，城乡居民养老保险在老年人群体中的覆盖率相对于年轻人要高得多。
根据国家统计局发布的数据，截止2023年末，全国65岁及以上人口为21676万人，占全国人口的15.4%。总数虽然很大，但是未交过社保且未享受养老金的老年人应该不会超过2000万人（因为基本养老保险覆盖率已经超过了90%），甚至有可能不到1000万人（因为城乡居民养老保险老年人的覆盖率更高）。这个估计也可能是不准确的，待找到准确的统计数字后再订正。
周金波建议，以最低生活保障标准为依据来发放普惠式基础养老金，并鼓励经济发达地区在最低待遇标准上适当增加。结合上一节给出的职工养老保险待遇和城乡居民养老保险待遇的数字，在一定意义上，周金波的提案可以说是化解新双轨制的一种努力，因为职工养老保险的待遇远远高于低保标准，而城乡居民养老保险的待遇远远低于低保标准，而且不能享受养老金待遇的老年人其实并不是太多。
谨防政策产生负向激励
上面的分析其实已经表明，周金波的提案直接影响的主要是三个群体。
一是提案的显式目标群体：享受不到养老待遇的老年人；
二是提案的隐式目标群体：只能享受很低养老待遇的老年人；
三是提案的直接受影响群体：正在参加城乡居民基本养老保险缴费的年轻人。（为了简化讨论，这里把所有未退休、仍在缴费的人均视为“年轻人”。）
之所以不把参加职工养老保险的人列入受影响群体，是因为这个群体退休后的养老待遇虽然仍不如“体制内”，但明显高于低保标准。
那么，假如这个提案得到了实施（暂且不考虑财政能不能承受这个问题），对上述三个群体有什么影响呢？
前面已经分析，第一个群体的人数相当少。事实上，第二个群体的人数也没有初看上去那么大。因为有一部分人是体制内退休者，还有一部分人是职工养老保险的参加者。另外，这两个群体中，有一部分人已经享受了低保待遇。根据民政部的数据，截止2023年11月底，全国保障低保对象为4044.9万人，这部分人当中，有不少与上述两个群体是重合的。
关键是，这个提案倘若实施，会对正在参加城乡居民基本养老保险缴费的人产生明显的负激励。
根据这个提案，能不能得到这种“普惠式基础养老金”，与此前有没有缴过费、缴纳多少费无关，唯一条件是，退休后没有养老金或养老金待遇很低。
根据民政部的数据，截止2023年11月底，城市低保平均标准为每人每月779元，农村低保平均标准为每人每月615元，而城乡居民养老保险的月人均待遇仅为204.7元（截止2022年底），那么所有参加城乡居民基本养老保险的人，到时都能领取到“普惠式基础养老金”？这也就意味着，现在所有参加城乡居民基本养老保险的人，不妨直接选择退出。因为任何人马上都会看出，退出显然对他们是有利的。
概括起来，这个提案如果实施，对它的目标群体的有利影响可能并不太大，因为他们原本就可以通过低保等途径来弥补。周金波建议将“现有社会救济体系中涉及老年人群最低生活保障的方面”调整并纳入普惠式基础养老金制度，说明他已经认识到了这一点。
但是，周金波没有意识到的是，这个提案可能会对现有的城乡居民基本养老保险产生非常大的冲击。
对于建立一个普适性的、让每位公民都能获得基本养老保障（与是否缴费、缴费多少没有关系）的类似呼吁，以前也早就出现过了。
这种呼吁在一定程度上是对以往的“××政策好，国家来养老”的口号一种响应或回归，也是一个美好的愿望。这是可以理解的。但是现在确实已经遇到了前所未有的挑战。
因为即便真的将“普惠式”基础养老金提高到了相当于低保标准的水平（本文暂且不考虑所需的资金来源问题），也不能让人在退休后过上体面的生活。
笔者认同这个观点，即总有一天，养老问题将会成为一个个人决策问题。笔者也曾在不止一个地方呼吁国家鼓励和支持真正意义上的个人养老金，那可能是更现实的路径选择。
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