田先红：“化缘” 已成为基层政权生存方式

　　本文摘自《韧性：县乡政府如何运行》（中国人民大学出版社2024年1月出版）

　　２０１９年５月，笔者在某中部省份Ｓ县Ｘ 镇调研期间，当地社区干部经常提及的一个词就是“化缘”。他们所说的“化缘”，就是向上级部门或者辖区企事业单位寻求资金支持。

　　当前，“化缘”已成为基层政权尤其是中西部地区基层政权的重要工作甚至是中心工作。基层干部除了要完成自上而下安排的各种行政事务、为辖区民众提供公共服务之外，还必须

　　费尽心思去“化缘”“找钱”，维系基层政权的运转。可以说，“化缘”已成为基层政权的一种生存方式。

1. 为何“化缘”：财政短缺下的基层生存窘境

　　导致基层政权陷入财政困境的因素有很多，其中，预算定支与非预期支出的矛盾是重要原因。所谓预算定支，指上级政府只为下级提供特定的经费预算数额，超支不补。超支部分需基层政权自行解决。上级提供的预算经费往往仅能满足基层政权开展项目活动的主体需求，而项目开展过程中出现的占地补偿、误工补贴等非预期开支，则未被囊括在内。这强化了对

　　基层的预算约束，可避免基层无限度扩张支出。在严格的预算制度下，若出现财政缺口，基层政权只能自筹资金弥补。

　　具体到基层社区，在Ｘ镇，上级政府每年只为社区提供固定数额的运转经费。

　　２０１９年上级为社区提供的办公运转经费基数为１５万元／年（具体经费数额根据社区的人口、面积等基本情况确定）。社区干部的工资待遇未纳入财政预算。上级为Ｘ镇社区干部核定的编制数额一般为７～９人。按照上级规定的标准，社区书记月工资３０００元，主任２８００ 元，副主任２７００元，其他专干２５００元。每个社区每年的干部工资支出大约４０万元。如果算上办公、维修、社保和年终绩效等方面支出，那么每个社区年支出至少需要５０万元。

　　由此可见，上级为社区提供的经费基数根本无法满足社区运转的实际需求。巨大的资金缺口需要社区自筹解决。此外，社区干部队伍规模扩张也是加重基层社区财政负担的重要原因。基层社区干部队伍扩张有两方面因素：一是社区事务的增多客观上需要更多的干部；二是通过各种关系安排增加干部数量。有的社区原本不需要１０余名社区干部，但由于上级安排等原因，社区干部出现了扩容。干部职数增加无疑加重了社区的经济负担。同时，近年来，国家严格控制基层政权的债务，基层社区不得举债用于运转和提供服务。因此，基层社区只能采取“化缘”方式，维系自身的非正式生存状态。

2. 如何“化缘”：关系化运作

　　与正式的财政拨款不同，“化缘” 必须依靠社区干部的私人关系网络来展开。某种程度上，中国社会可谓是人情社会。经过长期的制度建设，中国行政体制的理性化、规范化程度大幅提高，但人际关系网络仍然在行政体制运行中扮演着一定的角色。既然是私人关系网络，那么就必须以情感为基础。“可以给你，也可以不给你，就看兄弟感情。关系好，给你，关系不好，一分钱不给你。它也不是固定的开支经费”（访谈笔记，２０１９０５１８ＸＣＸ）。因此，社区“化缘”的基础便是争取与上级部门建立私人感情。

　　首先是工作关系。这是指社区干部通过在工作中频繁与上级接触交往，由此建立起工作关系。比如Ｊ社区的书记、主任都在Ｓ县的“棚改”指挥部兼职工作，在长期的工作中，他们跟相关县领导建立了比较稳定和密切的关系。为感谢社区对“棚改”工作的大力支持，指挥部每年都给社区提供一笔工作经费。在参与上级的各项工作任务过程中，社区干部既展现了自身的业务能力，也借机密切了跟上级的情感联系。上级为了使社区干部更加积极主动地参与工作，也乐于为社区提供工作经费。双方形成互惠互利的工作关系。其次是私人关系。主要是社区干部利用自己的亲戚、朋友、乡邻等关系网络来“化缘”。比如有的社区干部，配偶在上级部门工作，社区可以通过他们向上级部门争取资金。还有的社区通过本社区出生的上级部门负责人或工作人员来“化缘”。社区干部尤其是主职干部必须充分利用私人关系网络来“化缘”。“主任熟的，主任上；书记熟的，书记上。”（访谈笔记，２０１９０５１８ＸＣＸ）再次是服务关系。社区内一般都有属地单位，尤其是在一些城关镇社区，属地单位数量更多。社区与属地单位虽没有隶属关系，但属地单位在社区中的日常运营离不开社区的支持配合。如果没有社区的支持配合，属地单位的工作将面临较大困难。社区为属地单位提供服务，比如调解辖区人员与属地单位之间的矛盾等。属地单位为了回馈社区，会向社区提供一部分工作经费。社区与属地单位形成互惠关系。有的属地单位领导居住生活在社区中，社区也可以向他们求助。最后是庇护关系。主要指上级部门跟社区存在庇护关系。一方面，上级部门的一些工作安排需要社区支持，比如征集辖区的人口信息、协调辖区内拆违矛盾等。如果上级部门不提供工作经费，那么社区的配合程度也许会打折扣。上级部门为了赢得社区更大力度的支持，一般会尽力满足社区的“化缘”需求。另一方面，上级部门是社区“化缘”的主要对象，社区也需要上级部门提供财政资源以维持运转。

　　总之，社区干部“化缘”是以关系为基础展开的。为了使“化缘”更为便利，获得更多的“化缘”资金，社区干部必须费尽心思经营关系，甚至在社区干部内部进行全员动员。“化缘”的主体是社区书记、主任，尤其是作为社区一把手的党委书记。社区书记因此被戏称为“要钱的书记”。这对社区主要负责人尤其是社区党委书记提出了较高的要求。社区主要负责人必须关系广、能力强、头脑灵活，才能够“化缘”到充足的资金，以维系社区运转。

3. “化缘”资金的个人属性

　　“化缘”也体现出一定的政治承包制色彩。“化缘”获取的资金，除了用于完成上级部门规定的工作任务外，剩余的部分可以归基层自主支配。有的“化缘”资金甚至可以完全由基层自主支配。这为基层“化缘”行为提供了强激励。对于社区党委书记而言，不仅“化缘”事关社区全体干部的工资福利待遇，而且他作为社区的“一把手”，也需要向社区干部和上级展示动员能力。“（书记）第一责任是党建，第二责任是抓经济。社区有钱就发，没钱上面不管。上不封顶，下无底线。”（访谈笔记，２０１９０５１９ＴＷＨ）如果社区书记“化缘”无方，不仅在同事面前觉得“丢面子”，还会给上级留下“没能力”的印象。而且，“化缘” 是社区干部尤其是社区书记去争取资金，不是上级通过常规渠道下拨资金，因此，“化缘” 资金带有较强的特殊性。这使“化缘”资金的个人属性增强。社区书记对“化缘”资金拥有一定的“所有权”， 这有利于增强其在社区班子中的权威。所以，从各个层面来看， 社区书记都具有较大的“化缘”动力。

　　同时，社区书记虽然不属于科层体制内的干部，但是他们拥有广泛的人际网络，且利用社区的平台也能建立更广的人脉。“我们社区书记，直接打电话给县委常委。我们说个玩笑话，比正科级还厉害一些。”（访谈笔记，２０１９０５１９ＴＷＨ）社区书记在“化缘”过程中，通过与上级部门建立和维系情感关系，为自己积累工作和社会资本。尤其是城关镇的社区书记，更不容小觑。Ｘ镇党委书记李某说：“城关镇的社区书记，别看他们只是小小的芝麻官，但是掌握的资源很多，他们和县领导经常在一起，要见县委常委很容易。他们多少包些工程，或者入股，直接或间接参与。社区书记承包工程， 有３０％ ～４０％的利润。这个我们都很清楚。我们镇里要把他们的利益控制在合理的范围以内，既不能压得过死，也不能过于放纵。”（访谈笔记，２０１９０５１９ＬＤ）城关镇的地理区位优势、社区书记丰富的人际关系资源，为这些社区“化缘”创造了得天独厚的条件。

　　基层干部的关系网络状况极大地影响着基层“化缘”的成效，并由此带来基层财政的不均衡性。一是地理位置不同导致“化缘”的基础条件不同。相比农村社区，城关镇社区拥有得天独厚的地理优势。城关镇社区更容易与县级领导和部门负责人建立关系。在Ｘ镇，位于县城城区的社区一般都由县委常委担任联点领导。这为这些社区“化缘”提供了极大的便利。比如，Ｘ社区由县委常委、县委办主任担任联点领导。县委办要求Ｘ社区内每个驻区单位为社区提供不低于１ 万元的补助经费。同时，城关镇社区内一般分布着较多的属地单位，属地单位常常为社区提供“化缘”资金。二是不同社区掌控的关系资源不同，关系资源丰富的社区更容易获得更多的资金支持。另外，各个社区驻点领导的级别不同，驻点领导的级别越高，获得的“化缘”资金也就越多。相反，辖区内各种企事业单位少的社区，“化缘”就比较困难。

　　本书围绕县域治理韧性这一核心主题，从体制与机制关系角度切入，对县域治理体制、政府动员、干部流动、财政制度、政策转化与执行等进行了透彻解读。书中既有耐人寻味的田野故事，呈现县域治理经验，又有深入浅出的学理分析和理论提炼。书中对县域治理中的一些重要工作机制进行了深入的描述和阐释，如目标管理、过程管理、政治评价、条块关系、

　　任务包干、领导观摩、干部联村制度等，在此基础上提出了具有可操作性的建议，对于推动基层治理机制创新、提高基层干部工作能力具有重要参考价值。

　　本书既可作为政治学、行政学、社会学、公共管理等相关学科研究者的参考用书，又适合党政部门领导和普通干部阅读。