吕德文：县，是什么？

编者按

保马今日推送吕德文老师的《县，是什么？》一文。本篇文章是吕德文老师为田先红老师的《韧性：县乡政府如何运行》（详情参见“每日一书”）写的推荐序。文中，吕老师从县是什么这一问题入手，追溯了县制的历史，分析了县的基本属性。此外，还从外部和内部两个层面论述了当今“县”所发生的变化，以及由此引发的学术界关于“县”的热议。

感谢对吕德文老师对保马的大力支持！

县，是什么？

　　文 | 吕德文

　　如何认识“县”，这是一个亟须回答的问题。

一

　　一般认为，“县”是一个相对独立和稳定的政治社会单元。“县”是一个相对完整的社会文化单元。在一个县域范围内，人们有相近的语言和风俗习惯，有完整的市场体系。县和县以下是广阔的农村地带，但县城却有城市的一些基本形态，比如有行政机关、市集、文化机构等，往往还有军事驻地。在乡土社会，县城是农村的一部分，县城从农村汲取资源，为农村提供安全、教育等公共服务，承担商品集散的功能。大多数民众可能终其一生都在县域社会中生活，村庄可能不是世外桃源，但县域社会却可以自给自足。

　　县治具有悠久的历史传统，自秦朝推行郡县制以来，县就是相对稳定的治理单元。“郡县治、天下安”，这一箴言至今有效。“县” 将“国家” 带入了广袤的乡村地带。帝制时代有“皇权不下县”的说法，“县”是行政体系的终点，却是地方精英活动的顶点。中国传统的地方治理具有“双轨政治” 的特点，自上而下的正式行政和自下而上的半正式治理在县一级交汇，形成了官民两便的治理形态。

　　迄今为止，“县”的基本属性并没有发生根本变化。一是，“县”是城乡勾连的节点。县城是农村的头、城市的尾。农村要融入城市，或者说城市要渗入农村，往往是通过县城来实现的。大多数农村人的城市生活体验，也是从县城开始的。二是，“县”是国家与社会的接点。县是微缩版的“国家”，除了外交、国防等少数国家职能不能履行外，其他的国家治理职能都比较完备。但县治基本都是嵌在基层社会中的，举凡治安、税收等治理活动，都需要直接和民众打交道。在县一级，国家与社会相互塑造着对方。

二

　　而今，“县”的变化也非常显著。从城乡关系的视角看，“县” 连接城乡的功能发生了颠覆性的变化。最近十余年来， 以县城为载体的城市化在快速推进，普通农民也开始进入县城生活。县城有了更加完备的城市要素，复制了“都市生活方式”。过去，县城属于农村，还具有鲜明的乡土社会性质；今天，农村属于县城，乡村社会越来越具有都市生活的特征。县城在引领乡村，而非相反。从国家与社会关系的角度看，“县” 具有越来越强的公共服务能力，对基层社会有极强的渗透能力。今天，县城代表的现代性，如行政、资本等代表的统一性和正式性力量，在改造着基层社会。乡土社会的差异性、非正式性等地方社会的特征，正在逐步消失。

　　县还是一个相对完整的政治社会单元，但是，县的地方性在慢慢减少，县的配置越来越标准化了。同时，在很多地区，县已经被纳入了更大的城市体系，县改区等措施的实施，使很多县丧失了独立性。

全国分县级行政区划地图（红色为市辖区，黄色为县级市，其他为绿色）

三

　　更重要的是，“县”的内部在发生剧烈的变化。在城乡融合发展的过程中，县域社会逐渐从乡土社会转化为城乡社会。城乡社会是一个全新的社会形态。对于农民家庭而言，城市和乡村作为两种生活空间，已经不存在“二选一”的难题，而是可以两者兼顾。县域社会中的民众，大多数人往返于城乡之间，他们是农民，但也是市民。“县治”也在发生结构性的变化。县、乡、村三级治理体系，出现了极大的变化。简言之，县级统筹能力有了极大提高，县级职能部门在慢慢“督查化”，它们不再直接履职，而是把主要精力放在督促检查乡村两级履行部门下达的治理任务上。乡镇政府在朝着“机关化”方向发展，其履职行为越来越规范，行政职能不断扩张，内务工作多于外务工作。村级组织则在向着行政化发展，村干部报酬已经在执行薪金制，村干部工作实行坐班制，村委会虽然还是群众性自治组织，但其主要工作是落实上级下派的任务。

　　四

　　近些年来，对“县” 的研究俨然成为一个新的学术热点，越来越多的学科将研究力量投入其中。县域经济、县域社会、县域治理等成为学术研究的关键词，这说明“县”的重要性还在凸显，“县”的变化也在制造源源不断的学术命题。这本新作，是田先红教授近年来深耕县域治理的研究结晶。这本著作深入经验的内部，对县域治理的内部运作有深刻观察。这些观察， 既是对变迁中的“县” 的记录， 也是在“县”的场域对国家治理的一些重要议题做出回应。这本书和杨华教授的《县乡中国：县域治理现代化》一脉相承，后者侧重于对县乡政治社会生态的写实白描，这本书则更注重理论解释。

《县乡中国：县城治理现代化》，中国人民大学出版社，2022年版。

　　田先红和杨华来自同一个学术团队，甚至很多调研是在一起完成的。但是，他们的写作风格却迥然不同，思考方向也有差异。相信读完这本书，读者肯定会有别样的启发。

　　2023年6月17日