美国国家安全战略初级教程

【知远导读】本文为美国国防大学国家战争学院《美国国家安全战略初级课程》教材。教程第一章对“国家安全战略”概念及其构成要素、开发流程进行了介绍；第二章至第六章，分别围绕战略逻辑的五项要素“战略形势、目标、方法、手段、成本/风险”，对国家安全战略的设计开发流程进行了详细论述；本书第七章介绍了研究结论，指出随着技术和社会的飞速激变、战争性质的迅速变化，战略家应当以崭新的战略思维去开发适应时代发展的国家安全战略，以行之有效的方法运用恰当手段，应对新型挑战威胁，维护和促进国家利益。

篇幅所限，推送部分仅摘选了文中“战略形势分析”一节，报告总计3.5万字。

战略形势分析

总述

　　所有的安全挑战，都是在更为广泛的战略背景条件下出现的。分析当前形势，往往是应用战略逻辑的第一步。对于美国国家安全战略而言，战略形势包括那些对当前和未来美国全球安全利益构成影响的最重要条件和动态。对于相关的部门性、地区性或职能性战略，战略家们必须对分析的范围进行评估。与国家安全战略一样，这些附属战略的目标也是要获取解决挑战所需的最重要条件和动态。至关重要的是，战略家在可用信息面前必须保持辨别力。太多的外围信息可能会模糊而不是澄清战略形势。同样重要的是，战略家必须评估信息对潜在战略途径的影响。与以往一样，战略家必须同时回答“何事发生？”和“因此怎样？为何重要？”的问题。

以假设为中心

　　假设是在没有证据的情况下被认为是正确的预设条件，在形势分析中是至关重要的。但是，在整个战略制定过程中，战略开发人员都应当对假设进行明确识别、不断评估。尽管现在是信息资源极其丰富的环境，但每个人对于战略形势的认识还都存在着极大的局限性。因此，战略家必须通过假设来解决一些不确定性问题。战略必须建立在对敌方能力和意图、国际形势动态以及国内局势最重要方面的种种假设之上。同时，假设还有助于定义自身利益，以及威胁因素、威胁方式等。同样重要的还有，关于对手利益和意图的假设，关于潜在行动的因果关系、时间的作用、可能的结果以及这些行动的成本和风险的假设。简言之，假设能够促进和塑造所有成功的国家安全战略的开发制定工作。有目的的、深思熟虑的、谨慎的假设，能够促成战略的成功；反之，无主观意识、反思不足的假设，就会破坏整体战略进程。也许，最危险的假设就是战略家在未能质疑已知真实情况下无意间作出的假设。在一项战略的开发过程中，会涌现出很多假设。战略家应该能够明确找出那些对于战略成功最为重要的假设，并认清这些假设的影响。战略家对于每一项重要假设的信心水平的明确描述同样重要。在背景发展和战略评估要素中，假设都是深入情报分析的有价值目标。

问题陈述

　　为了为战略的制定提供明确的重点，清晰、简洁和准确的问题陈述必不可少。从根本上说，所谓“问题陈述”，就是战略家对“这里正在发生什么事？”这一问题的回答。1换言之，什么样的形势或者条件正在对利益产生威胁，或者提供利益获取的机会。（即：“ ”形势因为“”对“”利益产生了威胁或者提供了获取机会）。虽然问题陈述应该尽可能基于事实，由于它至少在部分上是根据假设而来的，因此基本上也属于战略家的背景假设。在假设中，即使较小的不同也可能导致最终战略的巨大差异。例如，我们可以考虑以下由两个不同的相关问题陈述造成的不同的战略。第一种表述，“中国在南中国海的某些活动导致了该地区的不稳定状态，削弱了美国主导的国际自由秩序。中国之所以采取这些行动，是因为他们感受到了该地区各国以及美国前沿部署军队的威胁，并通过确保对资源和全球商业的持续介入来保护自身利益。”第二种表述，“中国在南中国海的某些活动导致了该地区的不稳定状态，削弱了美国主导的双边化国际秩序。中国之所以采取这些行动，是因为它作为一个正在崛起的大国，意识到自身制度与现有的国际自由秩序不相容，并打算在地区乃至全球范围内改变这一秩序。”通过对这两种表述的对比，我们可以感受到截然不同的立场，并由此而产生不同的战略。

　　要开始构建问题陈述，战略家应该明确识别战略形势的显著特征。“这到底是怎么回事？”“目前是什么条件使战略形势显得不令人满意或者充满希望，需要采取一致行动？”“哪些国家利益受到了威胁，利益受到了何种程度的威胁，对利益形成威胁的规模有多大？”请注意，战略家可能会从对问题特征的预先存在看法入手，开始战略形势的分析工作。但是，战略家必须能够批判性地评估形势，并准备好在初始感知与实际现有形势不相符时重新审视、完善或者完全重建其对问题的看法。

国际环境和国内环境

　　虽然战略逻辑流程是非线性的，可以以任何一个要素为起始点，但通常情况下是通过对国际环境和国内环境的评估入手的。

　　（一）国际环境：国际环境通常包括战略家所在国边境之外的所有活动、事件、形势和条件。另外，国际环境还可能包括外国行为体在本国内部的活动。国际环境中的要素对当前形势和潜在解决方法有着强有力的塑造作用。战略家必须识别明确与当前局势的性质和潜在战略反应范围有关的最重要的地区性和全球性条件和动态。

　　（二）国内环境：国内环境通常包括战略家所在国边境之内的所有活动、事件、形势和条件。另外，国内环境还可能包括本国公民在网络空间或者全球范围内的活动。一国自身的国内环境可以增强或抑制为特定挑战制定战略的能力。因此，战略家必须识别明确那些可能有助于或阻碍战略制定工作及其一旦执行的可行性的国内政治、经济、官僚阶层、社会/文化和技术因素。特别重要的是，战略家要拥有对国家经济能够支持的战略努力的稳健程度、国家意志在昂贵而持久的战略努力压力下何时可能会动摇的判断力。

　　（三）制约因素：制约因素是限制战略行动自由的有形和无形因素。制约因素限制了战略家为实现目标而可以运用的选项。例如，手段不足，如力量因素薄弱或机构和行为体受限等，都可能减少可行选项。另一个例子是时间因素，通常会对行动构成重大限制，合作伙伴、盟友和竞争对手的利益也同样受此影响。政策、法律和规范边界（价值观）等因素，无论是源于国家内部还是外部强加而来的，都有可能带来矛盾。执行一项战略所需的适当政策和立法授权也可能构成重大制约因素。战略家应当审慎评估与形势相关的任何授权。这种复杂的分析工作通常需要在法律专业人士的咨询帮助下进行。明确说明对于行动自由最重要的制约因素，有助于确保战略家在设计战略方法时将其考虑在内。

利益、威胁和机会

　　对于国家利益的最好理解，就是基本的、持久的需求或愿望。对这些需求和愿望的追求，可以促进国家的福祉，从而对行动有着指导作用。国家利益可以大致分为安全、繁荣和原则（或价值观）。重要的是，利益不应被视为可实现的有限目标，而应当是持久性的、无法完全到达的路标。例如，一个国家可以确定其安全状态不会立即受到威胁，从而将重心置于追求其他利益之上。这也就是苏联解体之后美国的形势。冷战的结束并不意味着安全不再是美国的国家利益，或者说安全这一目标已经得到“实现”。相反，基于新的条件，追求更多的安全利益已被其他利益所压制。“9.11事件”后，安全需求再次走上前台。在国际环境和国内环境发生变化后，安全利益再次占据了首要地位。

　　（一）利益

　　在定义了特定形势下的国家利益之后，战略家就必须对这些利益的重要性进行评估。该评估有助于确定要花费的精力、努力和资源水平，以及在维持、保护或推进利害攸关的利益方面可接受的风险水平。对此，并不存在一个被普遍接受的利益价值估量表，但以下三个层次划分可以很好地发挥作用。首先是核心利益，也就是一个国家几乎可以不计代价、承担任何风险去保护的利益，包括进行战争或者承受引发战争的巨大风险。国家生存问题是核心利益，但核心利益也有可能包括国家生存不受威胁的情况。也就是说，鉴于“核心利益”所蕴含的重大含义，战略家应当以非常谨慎的态度使用“核心”一词或接受他人使用该术语来描述利益。其次是重要利益或主要利益，就是如果国家不采取行动对其进行保护就会导致国家被削弱的利益。但是，同不计任何代价也要保护的核心利益相比，未能保护或者放弃主要利益所造成的负面后果必须与所承受的成本/风险相平衡。最后是外围利益，也就是虽然可以争取，但只有在相关成本和风险极为有限的情况下才有可能去追求的利益。无论战略家使用什么样的价值评价方案，各个层次利益的定义必然是不精确的，而且也是一个判断问题。利益的价值评估会随着时间的推移而变化，因此定期重新评估利益价值至关重要。另外，也很难对利益进行抽象评估。只有在利益受到威胁或者有机会促进这些利益发展的特定背景下，对利益的价值评估才是有意义的。最后，政治领导人过去一直在利益的价值评估方面存有分歧，未来也还将如此。这种差异几乎肯定会在政权更替的过程中体现出来，也会表现于多国战略和机构间战略的制定工作中。

　　（二）威胁

　　从根本上说，只有在对一国利益的某些方面构成危害时，某一形势才会被定性为威胁。因此，明确某一形势是否以及在何种程度上威胁着美国的国家利益至关重要。这一问题，应当是对任何战略形势进行评估的出发点。同利益一样，战略家通过根据对最危险或者最有可能出现的威胁进行如实评估来确定威胁的优先等级，进而获取真正的优势。确定威胁的优先等级，有助于使战略保持以最重要的事务为关注重心。战略家应当制定出对威胁严重性进行评估的计划，结合运用对利益的价值评估结果，可以为明确最适于解决挑战的战略提供更多的见解。核心国家利益受到重大威胁所需要的响应，与外围国家利益受到威胁的情况大为不同。以下抽象化的公式有助于对威胁进行评估：威胁=能力（对方）×意愿（对方）×弱点（本方）。从概念意义上说，价值越高，威胁越大。

　　（三）机会

　　国家安全战略家应当能够认识到战略形势何时可以提供促进国家利益的机会。在明确了某一特定安全挑战中所涉及的国家利益后，战略家可能不会看到对这些利益的威胁。相反，这种形势有可能为推进利害攸关的利益提供了机会。但是，重要的是不要将机会与成功解决应对所带来的优势混淆。机会不应被视为威胁的另一面、成功应对威胁后的理想状态，或者是解决了威胁之后所得到的不对称优势。实际上，同威胁一样，机会也国家利益有关，战略家在一项简明、连贯的战略中定义和提炼机会时，也同样应当秉持严谨的态度。毕竟，与盟友和贸易伙伴进行合作的国家安全战略通常是基于机会而不是基于威胁的战略。

　　（四） 个人偏见和认知偏见

　　人类自然拥有各种世界观，而这些世界观则不可避免地会塑造他们的认知。世界观本身非好非坏，随着时间的推移而发展，并受到无数因素的影响，可能包括一个人所接受的教育，所拥有的经验、价值观和文化习俗等。

　　世界观是由假设塑造的，由于它们不可避免地会影响一个人对战略层面问题和解决方案的想法和态度，因此就会在战略制定过程中引入相当大的偏见因素。偏见的另一个来源是人类认识的自然模式。战略家会自然地倾向于接纳支持他们的人，并对持有不同意见的人进行过度审查或者直接解雇。对社会接受度的需求会导致群体内部的偏见，正如人们对现状的天生偏好会过度影响对变化的看法一样。过去的消极经历所造成的影响，往往超过积极经历的经验，人们倾向于相信其他人、其他文化都和自己有同样的想法。鉴于当前的利害关系，国家安全战略家应当对诸如此类的偏见因素保持清醒的认识。虽然几乎不可能消除个人偏见和认识偏见对感知的影响，但还是有多种分析方法和工具可以利用的，例如模拟敌方行动的“红队研判”法，战略家应当运用这些方法来减少偏见对战略开发过程的影响。

　　【1】Richard P. Rumelt, Good Strategy, Bad Strategy: The Difference and Why It Matters (New York: Crown Business, 2011), 79.

　　知远战略与防务研究所升新/编译

　　自：美国国防大学国家战争学院《国家安全战略初级课程》教材

　　来源：知远战略与防务研究所微信号