财政民怨齐告急——英国铁路为何深陷“私有化”泥沼

财政民怨齐告急

英国铁路为何深陷“私有化”泥沼

在一个自由竞争的市场中，利润与效率经常出现背离。作为大众交通(600611,股吧)工具的铁路，究竟应该追求利润，还是追求效率，这其实是决策者在变革之初就应该考虑到的问题。长期的私有化与“追求铁路利润”根深蒂固的理念，决定了英国铁路虽然已在私有化泥沼中深陷多年，却再难有走回国有之路的勇气和能力

　□ 环球财经记者 刘美

　　“火车票又要涨价了。”

　　当英国交通大臣贾丝廷·格里宁（Justine Greening）在今年3月正式发表讲话，督促铁路部门进行“改革”时，英国舆论首先作出了这样的反应。十几年来，“逢改必涨”已经成了英国铁路的基本规律，很多民众已经懒得去了解本次“改革”的具体内容。

　　实际上，交通大臣的讲话是在财政大臣奥斯本（George Osborne）公布最新财年预算案之前发表的。正值英国债务管理机构研究推出“把钱收到2112年”的100年期国债甚至“永不还钱”的永久性国债之时，财政大臣在3月21日适时地做出“坚定承诺”，保证英国的偿债能力绝不像外界想象的那样糟糕：“英国的赤字水平正在下降……OBR（英国预算责任办公室）今天确认，我们将在2016~2017财年以前消除结构性经常账目赤字。”

　　这个目标意味着几乎所有英国公共部门都要继续勒紧裤腰带。3月22日，警方预算将被缩减20%的传闻引发了英国警察协会争取“罢工权”的倡议，而英国警察的上一次罢工还要追溯到1919年；公共交通方面，首相卡梅伦在3月20日提出了将高速公路进行私有化的设想；铁路运输方面，交通大臣格里宁则要求负责基础设施的“铁路网”公司（Network Rail)以及2000多家大大小小的运营商和铁路服务提供商们，在2019年以前实现缩减预算35亿英镑的目标，以填补令“乘客和纳税人”极为不满的“费用与效率的鸿沟”。

　　交通大臣还表示，为了帮助这些私营公司实现这一目标，允许其实行“机票模式”的票价浮动，即热门时间热门区段的票价可远远高于普通票价。据《卫报》称，交通部此举的理论依据是：这样可以减少高峰时期的乘车人数，从而“推迟公众对增加火车长度的需求”，进而为铁路公司省下一笔更新车辆的预算。

　　归根到底，还是要涨价。

　　“即便交通大臣的讲话中包括一些好的倡议，也全都被票价上涨的消息掩盖了。”公益组织“改善交通运动”（Campaign for Better Transport）负责人表示。自从2009年英国最高火车票价突破了史无前例的1000英镑，积累多年的民怨便开始了又一轮宣泄，而指责的矛头，无一例外地对准了同一个目标—已经进行了19年之久的铁路私有化。

　政治驱动的私有化改革

　　对于不了解情况的外国人而言，英国交通大臣的讲话多少有些令人费解。英国铁路不是早在19年前就已经实现私有化了吗？私有公司的预算缩减与否，固然跟“乘客”有关，但跟“纳税人”又有何关系？私有的铁路公司又怎么会影响到政府的公共预算呢？

　　现在的英国铁路体系建立在1993年由保守党梅杰政府颁布的《1993年铁路法案》基础上，根据该法案，国家机构英国铁路局（British Railways Board）的职能被分拆并出售给若干家私营单位，这个过程到1990年代末已基本完成。理论界认为铁路私有化的目的之一，就是通过引入私人资本，减少政府在铁路项目上的支出。然而十几年来，私营资本在工程建设和列车运营的质量乃至安全性上接连出现巨大漏洞，导致政府资金不断介入进行填补。根据监管部门的官方数据，1994年英国政府向铁路部门提供的补贴为16.27亿英镑（考虑通胀因素后，约合2005年的21.68亿英镑），而2005年，政府向铁路部门的补贴为45.93亿英镑。10年内政府的投入翻了一番，这样的“私有化”未免南辕北辙。

　　事实上，回顾《1993年铁路法案》出台的历史，不难发现财政问题从一开始就不是铁路私有化倡导者们关注的焦点。英国的铁路私有化在很大程度上是政治博弈的结果。上世纪80年代，在时任英国首相撒切尔夫人的“新自由主义经济实践”中，英国政府分拆出售了几乎全部可以私有化的国有资产。等到1990年底新首相梅杰上台时，留给他的惟一能继续贯彻保守党经济理念、可以“卖给私人”的大规模国有资产，就是铁路系统。

　　撒切尔夫人并没有在任期内进行铁路私有化，因为在当时的舆论环境下操作难度太大，她自己也承认出售这种公共交通体系有“过度私有化”之嫌。但1988年瑞典国有铁路机构的分拆成功，使欧洲的私有化倡导者们找到了理论依据。瑞典当时的做法是把原有的皇家铁路局（Royal Railway Board）分拆为7个国有公司，其中部分公司进行了私有化出售。然而直到现在，负责路轨建设和维护、列车运营、列车制造等主要业务的公司依然为瑞典全资国有，皇家铁路局作为国家机构也没有被撤销。可以说，瑞典的铁路分拆本质上是国有机构改革而非私有化。

　　然而，以“亚当·斯密经济学研究所”为代表的英国政府智囊团，却把这个例子视为铁路应当被私有化的重要证据。自由派经济学家们的观点得到了英国财政部和梅杰首相的鼎力支持，铁路私有化也成为保守党和工党进行辩论的主要议题之一。在自由主义经济学观点深入人心的1990年代初，“铁路私有派”占据了上风。

　　值得一提的是，并非每个保守党人都支持将铁路私有化。当时的下议院交通委员会主席、保守党人Robert Adley就是个坚定的“铁路国有派”，他认为私有化将提高乘车成本，相当于向乘客收取“火车人头税”（a poll tax on wheels）。不过，Adley的主张被批评为“对铁路过分崇拜”，而他本人在《1993年铁路法案》颁布前夕死于心脏病突发，为“铁路国有派”的反抗留下了悲壮的一笔。

　　铁路私有化自然遭到了工党的强烈反对，在很长的一段时期内，这个议题成为区分工党和保守党支持者的重要标志。《1993年铁路法案》颁布后，工党当即宣布：“只要工党上台执政，就立刻把铁路收归国有。”然而当1997年工党果真赢得大选后，这个承诺却被抛到九霄云外。因为将国有资产出售很容易，要想将私有的铁路部门重新国有化，却是难于登天。

“伪私有制”的玄机

　　2000年10月17日，工党政府迎来了将铁路重新收归国有的最好契机。那一天，一列旅客列车行驶至伦敦附近的哈特菲德（Hatfield）地区时，路轨突然因“发丝粗细的裂缝”而断裂，列车出轨导致4人死亡，近百人受伤。论死伤人数和严重性，这次事故远比不上此前一年的帕丁顿惨案（1999年发生在伦敦的列车相撞事故，造成31人死亡，500多人受伤）。但哈特菲德事故的直接责任指向了负责路轨建设和维护的英国路轨公司（Railtrack）—这是一家专门为铁路私有化成立的私营公司。铺天盖地的法律诉讼使路轨公司疲于招架，为了杜绝类似事件发生，路轨公司向列车运营方提出了1200多条“弯角限速规定”，因为该公司也无法搞清楚究竟哪些轨道急需维护。

　　这些令人啼笑皆非的复杂规定，终于招致数百家列车运营公司的集体抗议，他们强烈要求政府介入此事，而路轨公司此时面临严重亏损，股东也急于甩掉这个烫手山芋。最终，2002年，一家名为“铁路网”（Network Rail)的公司宣告成立，并以远低于市价的成本，收购了原路轨公司的全部股份。

　　接着，一个有趣的问题浮出水面：从所有制的角度来讲，“铁路网”公司究竟是一家什么性质的公司？

　　按照官方说法，“铁路网”公司称自己为“有限担保责任制的私营公司”（private company limited by guarantee），这是一类常见于非营利组织的公司性质，其出资方为“担保者”而非股东，一般不接受分红，出资方只需提供象征性的一小部分资金即可。

　　没有股东，意味着该公司的运营资本在很大程度上依赖债务融资，那么，谁替“铁路网”公司还债呢？答案就是：英国政府。

　　“铁路网”公司代表了英国铁路基础建设部门的一种尴尬现状，从名义上来说，它是私有制的，但实质上它已经成为一家国有企业。事实上，对于该公司的性质，英国的各大官方统计机构也是争论不休，英国国家审计局（National Audit Office）和统计委员会（Statistics Commission）认为它是国有企业，而国家统计局（Office for National Statistics）则认为“铁路网”公司是私营企业。当然，政府制定预算报告时，依据的是国家统计局的数据。因为一旦承认“铁路网”公司为国有企业，就意味着它的巨额债务需计入政府公共债务，这对于挖空心思减少财政赤字的英国政府来说将是难以承受的负担。据报道“铁路网”公司的债务至少为200亿英镑，几乎相当于英国政府设立的到2016~2017财年实现的全年净借款金额。

　　如果说，19年前英国铁路的“被私有化”主要为政治原因驱动，现如今“铁路网”公司的“伪私有化”则基本上是英国的财政原因所致了，历史的轮回实在令人莞尔。

自由竞争的悖论

　　路轨的基础建设部门已经成为实质国有的“伪私有”企业，那么英国铁路私有化仅存的硕果，就是列车运营部门了。然而，这也是广大乘客们最不满意的一个领域。

　　首先是乘车费用。自由竞争的后果之一，就是各方都在追求利润的最大化，票价的上升便不可避免。UBS报告显示，英国目前是世界上铁路交通费用最高的国家。2009年最高票价突破了历史性的1000英镑后，前交通大臣Philip Hammond也不得不承认，火车在英国已经成为“富人的玩具”。

　　其次是复杂的票价体系，很多人认为，英国的铁路运营已经进入了“过度竞争”的误区。“从伦敦到曼彻斯特，能找出34种不同的票价。”《卫报》的一篇报道指出。去年一次针对700多名乘客的调查显示，只有1%的人能够完全正确地分辨出各种不同种类的车票。有人开始怀疑运营公司故意制造复杂的票价体系，诱骗乘客选择较贵的列车。

　　第三是拥挤，而且正如前文所述，随着政府和运营方一起想方设法“推迟公众对增加火车长度的需求”，英国的火车无疑会变得更挤。

　　2006年，保守党影子交通部门负责人曾经承认，在铁路私有化初期，将基础设施建设与列车运营分拆，是一个错误做法。“我们后知后觉地发现，在私有化过程中将路轨设施与列车运营分开，本质上增加了铁路运营的成本，使改善与变革的决策更加困难。英国铁路体系现在包含了太多职能重复的组织和个人，最终的结果就是大家都无所事事。各铁路部门严重缺乏透明度，财务审计变得十分困难，并且任何事情都找不到具体的负责人。”

　　在英国铁路私有化前期，曾经存在两种分拆方案。当时的内阁大臣John Redwood提出将铁路按区域分拆，将每个区域内的路轨建设和列车运营分别交给当地公司；而财政部在梅杰首相的支持下，力主按职能分拆，并分包给多个不同的公司，以便通过竞争实现效率和利益的最大化。最终后者得以实行，结果却在追求利润的同时丢失了效率。在一个自由竞争的市场中，利润与效率经常出现背离。作为大众交通工具的铁路，究竟应该追求利润，还是追求效率，这其实是决策者在变革之初就应该考虑到的问题。

难走回头路

　　追溯《1993年铁路法案》之前更久远的历史，英国政府已经不是第一次在铁路的“利润与效率”问题上犯糊涂了。

　　二战结束后，出于战后重建的需要，英国正式将铁路收归国有，成立了“英国运输委员会”（British Transport Commission）。1953年，法国成功将交流供电铁路付诸商用，全球铁路开始了电气化铁路取代蒸汽机车的技术革新时代。英国运输委员会同样摩拳擦掌，于1955年宣布开始“铁路现代化计划”，预备投资12.4亿英镑，将英国的铁路和机车全部更新换代，并预计到1962年可实现盈利。

　　然而，缺乏经验的英国早期铁路建设者过短地估计了从开始铺设路轨到盈利的时间差，而当时的英国政府，似乎也没有想到铁路建设的收益，很大程度上不在于铁路本身是否盈利，而在于其对整体经济的拉动效应。随着1962年的到来，铁路非但没有开始盈利，反而欠下巨额债务，英国运输委员会在当年即惨遭解散。然而，并不一定是债务造成了这个英国早期“铁道部”的倒台。也有人认为，当时的交通大臣Ernest Marples同时兼任英国最大的公路建设公司老板这一事实，或许才是铁路建设被废止的最重要原因。

　　运输委员会倒台后，英国历史上赫赫有名的“铁路杀手”Richard Beeching被任命为新成立的英国铁路局主席，负责对铁路体系进行改革。他的改革理念十分简单：将“过剩”的铁路统统拆除，那么剩下的不就可以盈利了吗？从1963年开始，英国进行了自我毁灭式的铁路拆除工程，仅1964年，就有近2000公里的铁路线被废止。等到1968年国会突然觉醒，立法阻止进一步拆除铁路时，英国铁路体系已经遭到极大破坏，尤其是许多边远地区被拆除的支线，已经很难修复了。

　　比铁路线本身更难修复的，是英国人对铁路的认识。二战以后，英国从未存在过一个强势的国有铁路管理部门。围绕铁路政策的讨论，总是避不开“盈利”、“利润”等话题，其社会意义往往被忽视。甚至到了1983年，仍有一位Beeching当年的追随者抛出了类似的观点，建议撒切尔政府拆除使用率不高的铁路，以确保剩下铁路的利润，而他的报告竟然还受到不少政府官员的欢迎。

　　在这种情况下，即便英国铁路再度被收归国有，恐怕也难以真正得到高效的利用。长期的私有化与“追求铁路利润”根深蒂固的理念，决定了英国铁路虽然已在私有化泥沼中深陷多年，却再难有走回国有之路的勇气和能力。