易卓：基层治理创新如何避免“体制透支”？

一、党员干部下沉参与社区治理的经验

　　组织党员干部下沉参与社区治理是某地区2020年主抓的一项基层治理创新，也是对年初疫情防控工作的经验总结。在疫情爆发初期，某地区迅速把安置在各村的扶贫工作队（现称“尖刀班”）转化为疫情防控队，在较短时间里就调动起一支疫情防控队伍，对农村和社区疫情防控起到了很好的效果，并最终形成党员干部下沉参与社区防控的经验被积极推广。

　　党员干部下沉社区参与疫情防控之所以能够取得很好的效果，关键在于我们的党员干部平时就是由组织关系连接的，属于“战略储备性力量”，因此一旦进入战时状态，能够很快被动员和利用。扶贫工作队就地转化为疫情防控队只是提供了一种激活和动员思路，而组织化的党员干部本身则是基础力量，这是党员干部下沉赢得疫情防控的内在逻辑。

　　国内疫情得到有效控制后，党员干部下沉作为某地区疫情防控的经验被州委政府重视，希望能够转化为本地的基层治理创新，遂在2020年5月份开始正式推动党员干部下沉参与社区治理的基层治理创新工作任务，基本做法是从各个机关单位抽调人员进驻社区与社区两委、网格员组成社区尖刀班，被抽调人员与原单位工作完全脱钩，组织关系也转入社区。以笔者调研的社区为例，该社区是一个改制老旧社区，有五个责任单位，牵头单位是州市场监督管理局，每个单位派驻一名干部进入社区治理尖刀班，增强社区的治理力量和治理资源，与社区干部一起处理辖区内部的矛盾纠纷、社区服务、公共活动、疫情防控等治理工作，同时通过所在单位联席会筹集一些资金资源，解决社区工作中资金空缺的问题，总的来说确实强化了社区的治理效能。

　　但其实这一基层治理创新在初期出现了很多的问题，核心就是体制透支过高，主要表现在三个方面：

一是作为储备性力量的非尖刀班党员干部被赶到社区参与治理，最终演变成了形式主义。一开始，组织部门也不知道如何搞党员干部下沉，只有比照扶贫工作队和疫情防控时的工作经验来设计，制定很具体的工作细则，然后一股脑的要求所有机关单位的党员干部都要利用业余时间去社区走家串户、认人走访，并且要求一周一次。结果是敲门把居民敲的烦不胜烦，甚至还有因为居民不熟悉下沉党员而被投诉举报的，闹出笑话。实际上，城市社区是个陌生人社会，基层工作和群众工作开展的前提是熟悉，这么多党员干部突然下来又没有形成长期稳定的熟悉关系，只是露露脸、填填表，就不会有好的治理效果，同时也会影响其单位正常的工作生活节奏，造成低效运转。

二是下沉机关单位的党员干部一般是没有基层工作经验的，尤其是缺乏群众工作经验，导致下沉干部成了社区负担，不仅不发挥什么作用还要被当作神供着，互相干瞪眼。

三是下沉干部与社区两委主体责任错位。社区干部工资待遇低、治理资源少，在社区治理当中很难解决群众所有甚至大部分问题。尖刀班党员干部下沉后，不仅有人还带着资源，造成很多事情社区都往尖刀班身上推，结果下沉干部变成了社区治理的责任主体，乃至于人口普查这种事情都要下沉干部“白天堵人、晚上数灯”。此外，下沉干部能依托单位资源解决群众的部分问题，结果群众就只认下沉干部，社区干部反而清闲起来，体制资源被耗散在治理创新当中，这一问题到现在还存在。

二、为什么基层治理创新容易透支体制？

　　在全国调研发现各地都在推动各式各样的基层治理创新工作，但是大部分都有硬推之嫌，结果是治理效果不佳的同时还极大的透支了体制资源和活力。那么，为什么基层治理创新容易造成体制透支呢，主要有四个方面的原因：

一是基层治理创新上升为地方一把手亲自抓的工作，领导非常重视，所以为了能够推动治理创新工作的顺利完成，整个体制内的人财物被完全动员，带有极强的自上而下的压力传导，这种压力带有很强的政治性，下级必须要按照要求执行上级的命令，不讲条件不论喜恶。

二是创新都是系统工程，容易在前期摸索中出现各种问题、犯各种错误。所有的基层治理创新都要对体制机制进行调整，也就必然涉及到人财物和责权利的变动，是系统性的工作，牵一发而动全身，一个地方动了以后其他都要跟着调整。但是基层治理创新的点子往往都是从某个经验和试点得来的，具有特殊性和偶然性，如果直接把某个经验简单的转化为治理创新，不辩证的具体问题具体分析，那就很容易犯层次谬误，想当然的去搞创新，最后与基层治理实际相去甚远，导致资源的空转和体制透支。

三是基层治理创新都想在短时间内显现出效果，大干快上无的放矢。所有的创新都希望能够快速的显现效果，慢工出细活的工作就不是最佳选项。但基层工作尤其是一线的群众工作又往往需要时间和耐心，需要干部和群众有熟悉和接触的过程，并且在过程中进一步解决问题。如果只是单纯的求快求新，忽视了实际的治理效果，那么基层治理创新就会变成大干快上的面子工程，把所有的资源都先砸下去，形成视觉效应但没有长期效果。

四是缺乏纠偏机制，导致治理创新出现的各种问题没有反馈渠道。因为治理创新都是领单重视和交办的工作，所以后面就会有督查、纪检和监察组跟进，通过自上而下的监督压力来推动创新工作的进展。这种考核督查是“任务—检查”导向的，上下级之间只有命令和服从的关系，理解得执行不理解也得执行，不然就是不讲政治，至于工作推进中出现的意想不到的问题和意外，那都是基层干部要自己想办法解决的。但关键是自上而下的考核所选取的任务清单和考核指标大都提前预设，并且执行起来比较机械，这样因为态度不积极产生的问题和因为客观原因造成的或者制度设计缺陷等造成的不同性质的问题就都被同一化了，被消解在体制自上而下的督查压力中，基层治理创新工作就会变成强行推动。体制没有纠偏机制，就会被围困在透支陷阱中变得僵化，上下级之间缺乏针对问题本身的沟通，那么体制资源、上下级之间的信任和感情都会被耗散，治理创新变成了治理负担。

三、避免体制透支要重视组织工作

　　回到最开始讲的，某地区党员干部下沉参与社区治理的创新工作初期也出现了很多的问题和矛盾，但是我在调研时候发现，其中部分问题已经解决，许多不合理的工作要求也被取消，剩下的难以解决和不好解决的问题也报给上级知晓，及时调整了创新工作过度和走偏，其中发挥关键作用的就是工作专班制度。

　　与其他地方治理创新仅靠监督纪检推动工作不同，某地区在推动党员干部下沉工作中设立了专门的工作专班，工作专班由州委组织部抽调人组成，受州机关党工委领导，主抓党员干部下沉中的组织工作。民族路社区的尖刀班班长介绍说，党员干部下沉这块工作上面监督部门很多，既有组织部门、纪检部门又有机关党工委和工作专班，但是工作专班和纪委、组织部门的监督考核非常不同，“纪委、组织部门就是拿着任务清单一条条对，看你工作完成没有，整改搞好没有，唯一看的是做没做。但是工作专班不一样，他们下来就开座谈会讨论问题、收集问题，然后把发现的共性问题做成工作提示发给所有社区尖刀班，很多不合适的地方都在逐步调整，上次州党工委书记来我们社区跟我聊了5个小时，什么都问什么都了解，后来我看我提的意见有些就到工作提示里面了”。

　　某地区的党员下沉基层治理创新目前来看没有走过，能够及时纠偏和工作专班制度有很大的关系。工作专班实际上一种非常特殊有效的组织工作方法，起到了沟通上下级的重要功能。

　　体制的灵魂在于组织工作，也就意味着开展包括治理创新在内的所用工作，既要有自上而下的指导和要求，也要包括自下而上的意见和反馈，上下合作发挥两个层级的积极性，在沟通交流中避免低水平错误，防止体制过度透支和资源耗散。除开狭义的人事工作以外，广义的组织工作还包涵三个层面，即思想工作、协调工作和沟通工作，这是从体制内部合理运转的角度来讨论的。

思想工作是在推动工作时候上下级之间的润滑剂。在推动一项工作和治理创新前，上级要做通下级干部的思想工作，让他们认识到这件事情本身的重要性，而不是完全在纪检检查的压力下去做事情，把所有的任务都政治化。

协调工作则是从保障来看，一项治理创新必然带来人事、体制和工作方法等各方面的调整。那么就需要在协调保障工作上做到位，比如提供必要的资源支持，在单位之间给予一定的协调帮助等等。

沟通工作是指上级对下级不仅只是安排工作任务，也要形成常态的沟通机制，通过工作专班或其他形式与下级干部党员平等的交流学习，了解他们的想法。更重要的是了解一项新的制度和措施在实际落实过程中，会出现的哪些意想不到的困难和提前没有考虑到的麻烦，从中抽离出一般性问题并提供解决方法。

　　工作专班是组织工作的行动载体，反映了体制必须的灵活性和畅通性。相比于自上而下的监督，工作专班保障了体制的柔性和空间，而不至于过度僵化，乃至因为不合理的创新或工作任务而透支体制。以工作专班为代表的组织工作使得一线治理的问题能够在体制内部传导，然后在形成内部反馈和调节，上下合作，如此以来一线的群众工作和体制内的组织工作就被贯通起来。所有的基层治理创新工作都不可能一蹴而就，也不可能完全提前预设好，在治理创新工作推动中和政策落地过程中就一定会有意想不到的问题，体制既要推动工作也要能够回应问题，工作专班的形式就可以提供一个平台来反馈和讨论解决问题，不合理的政策和创新就有被纠偏的可能，体制透支就能够避免。

　　2021/2/6晚